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吹哨報到:破解基層治理難題的北京經驗
2018-12-10 08:15:11 來源: 北京日報
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  ▲12月8日,佰嘉城社區的黨員群眾150余人共同參與“回+周末綠跑”活動,在綠跑過程中清理沿途垃圾,同時對周邊商戶開展“門前三包”知識宣傳。 孫麗萍攝

  ▲甘露園南裏二社區組建了一支黨員民防志願者服務隊。黨員們進行災後破拆、日常急救等突發應急救援科目的訓練,成為服務老舊小區的民間應急力量。記者 潘之望攝

   廣外街道紅蓮菜市場改造升級為廣外街道百姓生活服務中心,集中了蔬菜零售、洗衣洗染、末端配送早餐、理髮、修理、家政、便利超市等服務功能。

  今年初,康靜裏社區黨委的一聲“哨響”,朝陽區和東壩鄉的環境、綜治、城管等12個部門迅速響應,在這個小小社區裏集結。各部門各司其職、通力合作,困擾這個30多年老小區的違建叢生、管線老化、道路缺損、環境臟亂等問題逐一解決。歲末,重新煥發生機的小區裏,搬走的老街坊又回來了。

  賦權基層,治理重心下移,構建簡約高效的基層管理體制,這一機制被形象地稱為“街鄉吹哨、部門報到”。自今年1月開始,北京市以“街鄉吹哨、部門報到”改革為抓手,積極探索黨建引領基層治理體係機制創新,聚集辦好群眾家門口事,打通抓落實“最後一公里”,形成行之有效的做法。在解決基層治理難題、切實增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感等工作上取得了初步實效。

  金海湖畔響起第一聲哨

  2017年1月17日,一聲“集結哨”在北京平谷區金海湖畔響起。這聲哨,為的是解決該地區非法盜採無法根治的問題。哨聲響起,區級16個職能部門下沉到鄉鎮組成“專項行動組”。

  在此之前,屢禁不止的盜採讓金海湖鎮黨委、政府頭疼不已。大金山採礦區關停後,非法盜採金礦、盜挖山體、盜偷砂石等惡性事件時有發生,不僅破壞生態,還造成了極大的安全隱患。2016年5月,更是發生了6死1傷的盜採礦難。

  “我們一旦發現盜採,就要協調各部門來執法,先找公安局和國土分局,控制現場證據;如果是在河道裏盜挖,通知水務局;如果是挖農田的,要找經管站查農村土地承包經營情況;如果是開山盜採的,要找園林綠化局……”金海湖鎮黨委書記韓小波説。過去,鄉鎮部門最容易發現問題,卻沒有執法權,而協調執法部門下到一線,往往聲勢一過就死灰複燃。多部門聯合執法時,因為條塊分割、管理分散,常常是“你來他不來”“腰來腿不來”。

  2017年初的這一聲哨,顯然不是以前協助鄉鎮的“聯合執法”,而是賦予了鄉鎮絕對領導權、指揮權和考核權,並提出了“事不絕、人不撤”的工作要求。

  “由鄉鎮來主導執法,這是以前從未有過的一種模式。”市國土資源局平谷分局礦産執法隊隊長倪維兵説,“鄉鎮只要發出一個信號,讓各個部門幾點幾分在哪兒集合,我們就得‘聽令’。”這種從未有過的執法模式,很快驗證了它的成效。經過117天的專項行動,共行政立案17起,刑拘10名犯罪嫌疑人,持續十幾年、縱橫幾省市的盜採金礦團夥被剿滅,金海湖水質20年來首次達到二類標準。

  平谷區這一做法劍指執法斷層這一核心問題,大大增強了委辦局這個“條”和鄉鎮這個“塊”之間的合力,打通了基層治理的“最後一公里”。

  “三哨四報到”將哨聲傳遍

  平谷的這一做法引起了市委市政府的高度重視,並將其提升為形象易懂的“街鄉吹哨、部門報到”工作機制,作為2018年全市“1號改革課題”向全市推廣。市委書記蔡奇高度重視,自2月以來赴基層一線調研40余次,聽取基層街鄉、社區代表意見,研究解決工作中的問題,親自謀劃、親抓落實,極大地推動了這項重要改革不斷深化。

  隨之,本市出臺《關于黨建引領街鄉管理體制機制創新實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》,標誌著“吹哨報到”的機制向全面推進基層治理運作模式的徹底轉變,從一時一地的基層鮮活實踐向制度化、科學化、係統化的體制機制改革徹底轉變。

  《方案》立足首都基層治理實際,明確了加強黨對街鄉工作的領導、推進街道管理體制改革、完善基層考核評價制度等14項重要舉措。同時也規范出了“街鄉吹哨”的適用范圍,歸納為綜合執法哨、重點工作哨和應急處置哨三種情形。

  西城區喧囂的什剎海在三聲哨響後靜下來,朝陽區三裏屯“臟街”經吹哨治理後變身生機盎然的“靚街”,房山區大安山特大山體崩塌時吹響“應急哨”避免人員傷亡,正是上述三種哨聲各顯威力的具體體現。

  本著深入一線,解決基層問題的原則,全市目前已形成駐區黨組織和在職黨員回社區雙報到、執法力量到綜合執法平臺報到、街巷長沉到基層報到、周末衛生大掃除組織黨員幹部到現場報到四種“報到”形式。

  在石景山廣寧高井路社區,冬奧組委先後有1名部級幹部、8名局級幹部和20余名黨員主動到府“報到”。他們為社區開辦冬奧大講堂,講授奧運知識,還把滑旱雪等冬季運動帶到居民身邊。

  在豐臺太平橋街道,剛剛建立的實體化綜合執法中心成了“吹哨報到”的指揮中樞。豐臺區的公安、城管、工商、食藥、交通五大部門派人常駐,房管、規劃國土、園林、文化等部門明確專人隨叫隨到。據統計,全市已有290個街鄉建立了實體化綜合執法中心,成為區級執法部門下沉到街鄉的有力平臺。

  在全面推行街巷長制的基礎上,發起“街巷長沉到基層報到”,街長、巷長分別由街道處、科級幹部擔任,牽頭組織社區層面的基層治理。此項報到明確了街巷長承擔“知情、監督、處置、評價”的職責,建立了“日巡、周查、月評、季點名”機制。截至目前,全市共選派街巷長1.49萬名,遍布5000條大街、1.4萬余條小巷。

  開展周末衛生大掃除以來,東四街道的黨員、群眾齊動手,共清理了114個樓門道,拆除了88個煤棚子,清理了195個院落,清理廢舊自行車1072輛,清運垃圾286卡車!昔日雜亂的胡同找回了老北京風貌,上百年的老院子、被雜物遮蔽多年的影壁都重見陽光。四合院裏重新有了綠蔭、有了花香,也有了燕巢和鴿哨。

  嘹亮的“哨聲”還在醞釀,精準的“報到”還在碰撞。黨組織領導基層治理,正畫出最大同心圓,走出新時代的群眾路線。

  黨建引領讓“哨子”吹得更響

  哨聲響了,各單位能不能聽得見?能不能叫得來?起初,手裏攥著“哨子”,西城區廣內街道工委書記彭秀穎的心裏卻直打鼓。

  這樣的擔心並非沒有道理。廣內街道集中了新華社北京分社、市婦聯、市路政局等眾多單位。面對這麼多級別高、規模大、資源豐富的社會單位,處于行政序列最末梢的街道辦,究竟能不能叫得動他們呢?

  以黨建引領“吹哨報到”,解決了彭秀穎心中的困惑。今年,本市成立了區、街鄉、社區村三級黨建工作協調委員會,只要哨聲響了,不管是政府職能部門、街道、社區,還是駐區單位、非公組織,其黨委都要立即響應,共同參與社會治理,統籌資源開展服務。

  以區域化黨建為平臺,廣內地區的70余家社會單位充分發揮出基層黨組織的戰鬥堡壘作用,整合場地、資金、設備等資源為地區群眾開展服務。如市路政局參與共用單車的志願擺放活動、新華社北京分社對老墻根社區困難戶開展幫扶、東興樓為高齡老人提供送餐到府服務。

  千千萬萬黨員也紛紛回到自己居住的社區“報到”,把機關黨組織服務范圍延伸到一線,把在職黨員活動“觸角”延伸至八小時以外。這支龐大的力量投身形式多樣的志願服務活動,通過公開承諾、建言獻策、辦實事等方式,在環境整治、教育培訓、政策咨詢、服務群眾等方面發揮著重要作用。截至目前,全市9175個法人單位黨組織、71.73萬在職黨員回屬地社區、街鄉報到。

  在通州區,在職黨員回社區報到後都會認領一個公益項目,包括看護一個網格樓院、維護一片小區環境、發揮一項個人專長、參與一支服務隊伍、爭做一件好事實事、幫助一戶困難居民。在西城區的“走千門進萬家”活動中,在職黨員入戶走訪,聽取社區居民的意見建議,幫助群眾解決實際問題。在順義區,黨員利用自身職業所長,回社區開展義診、理髮、法律諮詢等活動,發揮在職黨員先鋒模范作用。

  推進重點工作時,基層黨組織的戰鬥堡壘作用愈加凸顯。去年,西城區達智橋胡同拆違後重現文化韻味。為了維護成果,這條長不足200米的胡同成立了臨時黨支部,街道、社區、駐區單位和社區黨員共同參與巡查,防止違建卷土重來。在西城區,像這樣的街巷治理臨時黨支部總共有411個。

  一聲哨響,四方來應。各級黨組織發揮著號召力、戰鬥力、凝聚力,聚資源、搭平臺,把黨的政治優勢、組織優勢轉化為城市治理優勢。

  探索基層高效治理體制

  “在城市治理中,街道、鄉鎮處于基礎地位。”在2018年市“兩會”上,市委書記蔡奇這樣描述街鄉的重要作用。過去,行政資源和權力重心偏高,街鄉任務重、職責多,手中的權力反而最小,總是在被考核、被打分。

  改革推動著資金、資源、力量往基層走。目前,全市各街道普遍建立了自主經費。街鄉還被賦予了四項權力:對市區涉轄區重大事項的意見建議權、對轄區需多部門協調解決事項的統籌協調和督辦權;對政府職能部門派出機構領導人員的任免調整獎懲的建議權;對綜合執法派駐人員的日常管理考核權。

  今年10月,通州區“吹哨報到”資訊管理平臺投用,21個黨群部門、50個政府部門、11個雙管部門和7個公共服務單位都在考核之列,而打分者正是屬地街鄉。哨聲吹響後,相關部門多久響應、怎麼解決、效果如何,全都一目了然。年底考核時,“吹哨報到”這一項的得分佔政府職能部門總得分的30%。

  “上面千條線,下面一根針。”此前,街鄉的職能定位不清、權責邊界不明,阻礙著基層政府職能轉變和治理水準的提升。

  今年6月,本市率先出臺《街道職責清單》,清單分黨群工作、平安建設、城市管理、社區建設、民生保障、綜合保障6大職責板塊、共111項內容,堅決把不該加給街道的負擔擋在門外,使其聚精會神地抓主責主業。在此基礎上,按綜合化、扁平化的原則推動街道“大部制”改革,整合相關職能設立綜合性機構,推動治理中心下移。

  “過去,街道的科室設置是‘向上對口’,面向社區、面向群眾的針對性不強,不利于形成合力。”東城區委常委、組織部長王清旺介紹説,今年5月,東直門、東四、朝陽門三個街道啟動大部制改革,對街道各類機構進行綜合設置。其內設機構由此前上下一般粗的25個科室和4個事業單位,改革後僅剩8個科室和4個中心。管理層級減少,帶來的是統籌能力提高、管理體制順暢。

  街道幹部也下沉到了一線。在東城區共選派141名正科級實職幹部擔任社區專員,幫助社區協調解決各種困難。

  自打當上社區專員,東四街道的高洋每天總要去社區轉轉,居委會裏也有了一張她的辦公桌。

  在一次入戶走訪中,高洋發現83號院的雜物堆積如山,居民怨聲載道。她立即吹響哨子,組織地區黨員開展大掃除,清出3卡車垃圾,拆除4個煤棚。緊接著,第二聲哨又吹響了,電力、環保、房管、産權單位等部門一齊來到小院,把縱橫交錯的空中高壓線入了地。“走出辦公室,走進居民家裏,才能了解大家的需求。”高洋説,現在街道和居民的心貼得更近了。

  有權管事、有人幹事、有錢做事,基層有了力量,哨子也自然吹得響亮、吹出實效。

  難題化解

  百姓更有“獲得感”

  過去20年,回龍觀、天通苑一直是京城基礎設施的薄弱區。在這兩個京北最大的社區中,交通擁堵,職住失衡,醫療教育資源匱乏……事項千頭萬緒、訴求多元多樣、利益交織衝突,80萬居民深受困擾。

  今年,回天地區吹響了“回天有我”的集結號!17個市級委辦局、61家社會組織應聲而到,一起出政策、統資源、結對子、送服務,從交通、教育、醫療等多個領域逐一解決制約地區發展的瓶頸問題。

  大量年輕人在天通苑地區居住,黑中介、二房東為了謀利,把房間打成隔斷群租,人員復雜、私接水電、安全隱患極大。

  問題在哪裏,治理力量就流向哪裏。住建委來了,嚴格排查地下空間,禁止出租居住;公安分局來了,嚴厲查處,斬斷了黑中介的利益鏈;消防支隊和安監局也來了,實現綜合執法,消除安全隱患……

  民有所呼,我有所應。“回天三年行動計劃”發布,三年投入200億元,建設134個公共服務、交通治理等民生項目,為超大型城市治理探索出一套行之有效的“回天”之術。

  在疏解整治等重點難點工作中,也用上了部門合力。過去不知找誰辦、怎麼辦的難題,如今一一化解。

  七處堵點斬斷了什剎海環湖步道。今年5月,什剎海街道聯合區城管、園林、國土等部門正式啟動步道貫通工程,拆除了佔道違建、假山、棧道以及兩處餐廳、酒吧。堵點消失,6公里環湖步道打通。

  北三環交通要道安貞路,因工程復雜、牽涉各部門而遲遲未能開工拓寬。安貞街道一聲“哨響”,朝陽區城管委、綠化局、交通支隊、規劃國土分局等8個相關部門多次集中“報到”,就怎麼改造、如何改造、改造過程中需要協調解決哪些問題進行了多次實地調研。各部門積極出謀劃策,共同商議解決措施,制定了《安貞路緩堵項目改造方案》,提出3大類、14項措施,採取“疏通一點、打通一線、暢通一片”的整體提升思路,點線面相結合,緩解地區擁堵。今年11月,安貞路由雙向兩車道升級為六車道。

  哨響人到,基層治理的條塊合力不斷增強。各區還在“吹哨報到”的實踐中不斷探索創新。

  一棟二層違建正好“騎”在西城、豐臺兩區交界線上。雙方不管誰來執法,違建使用者都振振有詞,“又不全在你們屬地上,憑什麼拆我。有本事把這樓鋸了,就拆你們屬地的那半截。”廣外街道和太平橋街道一協商,決定“跨區吹哨”,倆街道執法部門共同報到的方式,將這座建築面積2000平方米的跨區違建夷為平地。

  ……

  不到一年時間,“吹哨報到”機制在京華大地開枝散葉,書寫了北京的基層治理經驗。一個個困擾城市多年的難題得到破解,百姓的獲得感越來越強。據北京市政府服務熱線12345統計,今年以來,市民對政府工作肯定表揚的來電數量同比上升17%,對城市運作中不穩定因素和突發事件的來電數量下降22.79%。

  專家點評

  黨建引領、哨響人到是最大亮點

  楊宏山(中國人民大學公共管理學院教授)

  “街鄉吹哨、部門報到”這一機制改革就是基于問題導向的創新。這個問題就是基層治理的“條”“塊”關係捋不順,無法形成合力。資源大多掌握在委辦局手裏,而街鄉在基層治理中缺少抓手。怎麼把屬地責任轉化為街鄉的治理能力,這是全國各地都面臨的一個挑戰。

  “吹哨報到”改革對基層問題的診斷非常準確。此前北京推行的“網格化”服務管理,就初步提出了“跨部門”解決基層治理問題的理念,但運作機制並不十分明確。“吹哨報到”進一步賦予屬地調動行政資源的權力。

  黨建引領,是“吹哨報到”最大的亮點。街鄉是最基層的行政機關,它怎麼能叫得動比它級別還高的職能部門呢?這個問題如果不解決,改革的效果肯定大打折扣。黨建引領,就是以黨組織的統合力為基礎,力量層層傳導,把各職能部門擰成一股繩,哨響人到。

  基層難題無窮無盡,職能部門力量有限,解決時總得分輕重緩急。所以我建議“吹哨報到”機制改革還需要建立一個問題整合機構,比如區級“哨聲”匯總平臺。這個平臺可以更好地研判重點問題,在提升吹哨效果的同時,也以區委員、區政府的力量為“哨聲”賦能。

  在實踐中,“吹哨報到”還需要進一步深化其統籌機制,明確其傳導機制,滿足市民對美好生活的需求。

  具有旺盛生命力的機制

  堵錫忠(北京市城市管理委員會研究室主任)

  “街鄉吹哨、部門報到”具有旺盛的生命力。首先,它抓住了城市治理的痛點。但由于管理職責分散、職能交叉,基層治理出現了“條” “塊”有機結合不夠的問題,即同一“條”或“塊”內的問題能快速解決,如遇到需要多部門協調處理的問題就有可能推進緩慢,甚至有些難題很難在短時間內解決。久而久之,就成了基層治理的痛點。“吹哨報到”機制給基層送來了“及時雨”,解除了“病痛”。

  其次,“吹哨報到”是解決基層治理難題的有效手段。一個機制好不好,關鍵是看它能不能解決問題,老百姓就認這個理兒。這一機制以街鄉為核心,街鄉具有承上啟下的優勢,它離社區、村莊、群眾最近,最容易發現城市管理和社區治理中存在的問題,同時又便于與上級各職能部門對接聯繫。同時,“吹哨報到”機制還具有賦權、考核、問責等配套制度保障其持續運作。實踐證明,它解決了不少基層治理難題,幹部群眾都擁護,已經成為北京基層治理的有效手段之一。

  第三,“吹哨報到”機制具有旺盛的生命力,可推廣、可復制。這一機制是在黨建引領下進行的,基層黨組織和黨員發揮了模范帶頭作用,和群眾一起發現及解決基層難題,黨建引領賦予它旺盛的生命力。以問題為導向,以解決問題為歸屬,“吹哨報到”機制發源于農村,也適合城市,沒有地域差異,值得全面推廣。

    記者 朱松梅 劉橋斌

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