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專家詳解新個稅法實施要點 專項附加扣除須避免成為稅收漏洞
2018-10-10 09:07:49 來源: 法制日報
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  業內專家詳解新個稅法實施要點

  專項附加扣除須避免成為稅收漏洞

  對話動機

  8月31日,關于修改個人所得稅法的決定經十三屆全國人大常委會五次會議表決通過,修改後的個稅法將于自2019年1月1日起正式實施。為了讓納稅人盡早享受減稅紅利,2018年10月1日至12月31日期間,新個稅法開始試行。

  個人所得稅法與每個人息息相關,一直備受社會關注。圍繞新個稅法的相關焦點問題,記者與業內有關專家展開對話。

  對話人

  中國政法大學財稅法研究中心主任  

  施正文

  北京大學法學院教授      劉劍文

  《法制日報》記者       杜曉

  《法制日報》實習生      胡明楊

  個稅綜合改革體現社會公平正義

  記者:此次個人所得稅法修改被普遍認為力度很大,此次修改的背景是什麼?

  施正文:黨的十八屆三中全會關于財政改革工作一項重要內容就是稅制改革,要求建立綜合與分類相結合的個人所得稅制度。以前不管是個稅改革還是法律修訂,主要是通過調整起徵點進行個稅調整,並沒有涉及一些比較根本的問題,比如課稅模式。過去是分類稅制,新制定的國家個人所得稅制度是綜合所得稅或者是綜合與分類相結合,綜合與分類相結合也是綜合所得稅,只是綜合的程度稍微小一點。

  綜合與分類相結合的個人所得稅制度在20多年前就提出來了,此次稅制改革不僅提出了這個要求,而且重申了時間節點,即要在2020年之前完成改革。

  劉劍文:黨的十八屆三中全會明確提出,要建立分類與綜合相結合的個人所得稅制度,個稅法修改是落實這一提法的有力舉措。個稅法自1980年制定後,中間經過六次修改,最近一次修改是2011年,從2011年到今年是第七次修改。實際上,這些年來,居民收入情況、整個社會經濟結構以及社會經濟發展發生了很大變化。另外,修改個稅法也是落實黨的十八屆三中全會提出的稅收法定原則。還有一個背景就是國際上也在進行稅制改革,對于中國還是有影響的。

  記者:個人所得稅法的修改及實施,其重要意義體現在哪裏?

  施正文:要進一步發揮個稅在收入分配中的調節作用。因為現在經濟社會發展中存在的一個問題就是收入差距擴大、分配不公,所以要發揮稅收在收入分配調節中的作用。個稅是最主要的直接稅,稅收對收入進行調節主要是靠個稅,所以這次改革主要是突出個稅調節分配的功能。突出個稅調節分配的功能不能僅僅調整起徵點,稅制模式也要轉型,因為分類可能會造成不公平,所以要求綜合與分類相結合,更好發揮個稅作用。

  另外一個就是調整稅率,稅率的調節力度是很大一項,稅基和徵管也會影響調節效果。對于高收入人群,雖然有稅率的規定,但是沒有徵管手段是不行的,所以嚴格徵管也有助于調節。個稅的定位和增值稅不一樣,增值稅主要是籌集財政收入,不能發揮調節功能,但個稅不一樣,個稅是直接針對個人按照收入徵稅,適用的是累進稅率,這種稅制的設計機制確保個稅能夠發揮調節功能。

  個稅改革不僅僅是稅收和經濟問題,從更深的層面來看,還涉及社會轉型、社會進步、民主法治等。個稅改革是民主法治發展的一個關鍵環節,因為個稅是直接稅,能提升公民的納稅意識和權利意識,塑造現代公民。現代公民不僅要承擔納稅的義務,還要行使相應的權利。

  我們經常説財稅是國家治理的基礎和支柱,但如果還是通過間接稅向企業徵稅,那麼稅收、稅制就不能在國家治理中發揮作用。因為公眾不是納稅人,在間接稅中企業是納稅人,但是稅收的負擔最終是公眾承擔,間接稅轉嫁到公眾身上,這是非透明的稅收。非透明的稅收就不是現代稅收,不利于塑造現代公民。個稅作為直接稅,有利于增強財稅透明度,體現了國家治理的轉型。

  現代稅收制度契合現代國家的發展要求,這次個稅綜合改革,在我國稅制領域具有裏程碑的意義,推進了中國社會轉型。所以,這一次稅制改革的意義,不僅是通過稅制改革減了多少稅擴大了消費,更重要的是建立了現代稅制,體現了社會公平正義。

  怎樣看待個人所得稅起徵點設置

  記者:此次個人所得稅法修改為哪些人群帶來了減稅福利?

  施正文:這次個稅改革的減稅福利主要惠及以工資薪金為主要收入來源甚至唯一收入來源的這一部分人,也就是説拿工資並且收入不高的中低收入者普遍減稅,因為適用于中低收入者的前三檔級距擴大。這裏有個限制條件,必須只有一項收入來源,就是工資薪金,那麼你的稅負就會降。因為級距擴大相對來説可能會適用較低的稅率,但是達不到更高的級距,就不用按照那個稅率繳稅。現在的方式是,一個月1500元以下適用3%的稅率,1500元到4500元要適用10%的稅率。按照新的個稅法,級距擴大後就意味著1500元到3000元還是適用3%的稅率。除了稅率級距的擴大,另外一個降稅的因素就是起徵點提高,基本費用扣除從3500元提高到5000元。這兩項減稅措施針對的就是拿工資的人群。

  如果收入來源是多元的,不只是拿工資,還有綜合所得裏的其他三項所得,比如勞務報酬所得,那稅負就不一定會下降。這是因為綜合徵稅要把工資之外三項所得也要匯總起來,意味著總收入提高了,有可能就適用于更高一級的稅率。也就是説,對于有多項收入來源的人,如果收入來源比較多、數額比較大,屬于中高收入者,他們的稅負就要高。雖然最高稅率沒有變化,但是稅負還是增加了,因為累計匯總徵稅以後,稅率爬升,他們適用的稅率會更高。低收入者由于收入低,雖然收入多元化,如果收入很少,依然還是減稅。也就是説,專家學者、科技人員等靠自己的勞動、智慧、貢獻取得的收入,如果收入比較高,稅負可能就會提升,甚至會有較大幅度的提升。

  劉劍文:減稅的福利不少,其核心還是向中低收入者傾斜。具體包括:一是起徵點從3500元提高到5000元,對比過去這是一個很大的變化。二是增加了專項附加扣除,這也可以給人們帶來很多福利,特別是增加了對于贍養老人的支出。三是建立綜合所得稅制以後,對稅率的結構、級距進行了優化,以前收入不算太高的人的稅負會有較大幅度下降。

  記者:有觀點認為,北上廣深這樣的一線大城市與三四線城市相比,居民的工資水平和生活成本差距很大,起徵點提高到5000元對于大城市的人來説,生存壓力依舊不小,因此希望個稅起徵點設置不同標準。應該如何看待這一觀點?

  施正文:這一想法可以理解,但是不可行也不必要。從國際上看,關于基本費用的扣除,沒有哪個國家採取國內不同地方適用不同標準的做法。

  標準化的原因有許多,首先,雖然生活在大城市的生活成本高,但是相對來説收入也高,所以統一扣除起到一定的矯正作用,消除地區之間的差異。

  其次,在管理上存在難度。如果地區之間做了區分,但是配套管理措施沒有跟上,就會成為逃稅漏稅的一個漏洞。以北京為例,如果北京的起徵點高,有些人可能就會在北京設個辦公室,但是又怎麼能知道他們就一定在北京工作呢?稅務機關核實這類事實的難度很大。另外,如果北京起徵點高,為了避稅,優秀人才都往北京去,這也不利于人才流動。所以,個稅制度統一有助于全國協調發展、均衡發展。

  劉劍文:首先,修改後的個稅法現在已經通過了,下一步就是實施的問題。現在説要根據各個地方的不同情況分別規定稅率,這是不可能的,個稅法修改之前或許還有可能。

  其次,在2005年個稅法修改時,大家也提到各地經濟社會發展差異較大,一線城市特別是在北上廣深這些城市生活的居民的支出負擔比其他城市大不少,能不能將起徵點提高一些,體現差別化。這樣的想法是好的,但是從稅收的流向來講,不一定能達到目的。如果各地的起徵點不一樣,起徵點低的地方的人就會想方設法把收入轉移到起徵點高的地方,這就造成了地區之間新的不平衡,出現稅收逆向流轉的問題。

  最後,北上廣深這些地方看起來支出是大一些,某種意義上講起徵點應該高一點,但是有些時候這是一個對等的關係,因為這些地方的人所享受的公共産品和公共服務比二三四線城市多得多。所以我們應該多維度去思考,這樣能更好地理解很多問題。

  專項附加扣除應該如何操作

  記者:此次個稅法修改中增加了專項附加扣除,包括贍養老人的支出、子女教育支出、繼續教育支出、大病醫療支出、住房貸款利息和住房租金等與人民群眾生活密切相關的支出。如何確保相關規定在具體操作過程中公平合理?

  施正文:這個問題是個稅法將來實施中的難點,也是容易産生爭議的地方。專項附加扣除這一制度設計的目的,就是要突出公平性,因為不同家庭之間專項附加扣除的情況有差異,有的家庭有這些支出,有的家庭沒有這些支出,有的多,有的少。按照量能課稅和公平的原則,沒有這項支出就不扣,支出少就少扣,這樣才公平。

  不過,要確保公平,還需要徵管能力跟進、納稅人遵紀守法等客觀條件來保障。如果這些配套條件不能提高,或者説不能有效核實納稅人專項附加扣除的情況,就會出現騙取專項附加扣除的現象,那就會成為一個漏洞,這是將來要注意的問題。

  現在的問題是,修改後的個稅法沒有對專項附加扣除的具體范圍和標準做規定。未來,這方面的情況要考慮清楚,有待進一步明確。改革不可能一步到位,需要逐步推進,但是要勇于擔當爭取邁出更大步伐。為了提高可行性和可操作性,專項附加扣除將來在制定實施條例或者辦法時,要本著積極、公平、可行的原則,既要有一定的力度,又不能太大。在操作層面,因為專項付附加扣除現在是分類、分項扣除,將來肯定要根據憑證或相關信息進行扣除,相關部門也要審核,這樣才能做到防止騙取專項附加扣除。

  專項附加扣除要有一定的技巧。比如,就住房貸款利息和租金來説,如果要讓那些真正沒有住房的人能夠通過這些扣除減輕一部分負擔,那就不能扣除太少。還有子女教育,比如普通幼兒園和高檔私立幼兒園的收費差距很大,所以過高的費用肯定是不會扣除的。還有繼續教育比如MBA,不是為了解決有飯吃的問題,這個費用肯定不會扣除。所以,6類專項附加扣除都是為了滿足基本生活的需要,是普適性的,所有人都會遇到的,要根據這個來制定標準,不屬于這個范圍的過高消費和超前消費不能被考慮,這是一個原則。

  記者:具體應該採取什麼方法來實施專項附加扣除?

  施正文:我想不會採取完全拿發票和拿憑證來扣除的辦法。因為我們對專項附加扣除都有限額,如果超過規定的限額就不會扣除,在限額以內的要考慮實際情況。

  一開始可能會採取比較簡單的方法,可能實行定額扣除。以子女教育來説,只要是未成年人,一個人一年扣多少,兩個孩子又扣多少,不管在哪個學校上學扣除的數額都是確定的。沒有子女的那部分人就得不到,因為有子女的肯定會上幼兒園,所以就不用稅務機關核實了。高檔幼兒園和普通幼兒扣除一樣多。再比如繼續教育,如果處于失業狀態,個稅上就會扣除,因為可能需要參加職業培訓才能上崗,無論你參加什麼崗位培訓、參加哪個培訓班、價格多少,只要屬于登記失業的,個稅就會扣除。

  住房貸款利息和住房租金可能也有一個限額,在限額以內進行扣除。所以在這種情況下,假如一年或者一個月租金沒有那麼高,沒有超出限額,那就少扣一點;超過了就不能扣;租金少了就按照實際的扣除。所以專項附加扣除既要公平又要兼顧可行,因為如果不可行就會成為稅收漏洞。

  記者:還有觀點認為,專項附加扣除的申報程序過于復雜。應該如何提高申報效率?

  施正文:將來,對于綜合徵稅來説,個人需要申報,但是稅務機關也會提供更多納稅服務。將來稅務機關和其他各個部門應該實現信息共享,稅務機關根據搜集到的信息給出申報表。

  其中,住房貸款利息和住房租金可能需要自行申報,有利于防止避稅。因為現在租房逃稅現象很嚴重,出租方不會主動告訴稅務機關説自己把房子租出去了。但是將來要是租房子想要進行專項附加扣除,就需要向稅務部門提供出租方的信息,這樣稅務機關就可以向出租方徵稅。

  劉劍文:國家稅務總局現在下了指令,要加強個人所得稅領域申報的幹部培訓,同時也要重視互聯網在個稅申報方面的功能和作用。隨著技術的發展,個稅申報應該不會很難。因為改革之後的個稅是2019年1月1日生效,真正申報則是2020年,這個過程對于信息搜集和整理很重要。另外,稅務機關的申報係統應該盡量簡化,便于操作和使用。

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【糾錯】 責任編輯: 徐宙超
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