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重啟“撤縣設市”,助力新型城鎮化
2018-09-17 08:36:19 來源: 人民日報海外版
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  2018年6月8日,江蘇省海安市行政中心大樓平臺門口挂上新的門牌,很多市民前來與撤縣設市後的新牌拍照留念。當天,海安正式設市大會舉行,成為江蘇時隔22年後第一個“解凍”的縣改市。圖為江蘇省海安市行政中心大樓平臺門口,工作人員正懸挂新的門牌。顧華夏攝(人民視覺)

  2017年,四川省隆昌縣獲批成立縣級市,這是停止“撤縣設市”20年後,全國首批、四川省第一個獲批的縣級市。2018年2月23日,農歷正月初八。四川內江隆昌市舉行民俗舞龍展演活動,以青少年、普通村民組成的10支舞龍隊同臺競技,吸引了成千上萬的市民駐足觀看。黃正華攝(人民視覺)

  9月7日傍晚,雲南省政府網站發布消息,根據《民政部關于同意雲南省撤銷水富縣設立縣級水富市的批復》(民函〔2018〕108號),經國務院批準:同意撤銷水富縣,設立縣級水富市。水富市由雲南省直轄,昭通市代管。水富市的行政區域就是原水富縣的行政區域。

  隨著雲南省水富市獲批設立,2018年全國已經有11個縣得到了“撤縣設市”的批復。它們分別是陜西彬縣、江蘇海安縣、湖北京山縣、黑龍江漠河縣、山西懷仁縣、貴州興仁縣、安徽潛山縣、廣西荔浦縣、山東鄒平縣、甘肅華亭縣和雲南水富縣。

  2017年是在停止了將近20年的審批之後,重啟“撤縣設市”審批的第一年。這一年,河北省平泉縣、浙江省玉環縣、陜西省神木縣、四川省隆昌縣、湖南省寧鄉縣、貴州省盤縣6個縣獲批設市。2018年截至現在,獲批數量就接近2017年全年的兩倍。“撤縣設市”的工作力度之大由此可見一斑。

  伴隨著經濟社會的不斷進步發展,城市化是一個不可避免的過程。中國在改革開放之後,迎來了城市化的一個高潮,但因為種種原因,上世紀90年代叫停了“撤縣設市”。而伴隨著中國經濟轉向高質量發展階段,新型城鎮化不斷推進,“撤縣設市”再一次開啟,中國的城市化進入新一輪的推進期。

  二十年後的重啟

  “撤縣設市”就是將原有的行政單位縣改為行政單位市,而原有的行政區域不做大的改變,仍歸屬于地級行政區或者省級行政區。

  上個世紀80年代至90年代,中國經歷第一輪“縣改市”。1983年,“撤縣設市”拉開序幕。1986年,中央出臺規定,非農業人口6萬以上,年國民生産總值2億元以上,已成為該地經濟中心的鎮,可以設置市的建制。“撤縣設市”開始進入穩步發展的時期。

  1993年,國務院出臺撤縣改市的標準,其中包含了人口、GDP、財政收入等眾多指標。標準出臺後,各地紛紛搶佔機會,“撤縣設市”進入了一個井噴階段。據相關的統計資料顯示,截至1998年,中國縣級市數量達437個,其中近350個為縣改市。

  但是井噴式的“撤縣設市”帶來的問題也不容忽視。盲目的跟風申請設市,讓假性城市化的問題暴露。同時,亂佔耕地、權力尋租等其他問題也層出不窮,帶來不少負面影響。為此,從1997年開始,國務院停止了“撤縣設市”的審批,井噴變為了冰凍。

  根據國家統計局提供的資料,自1949年到1997年,我國城市數量由132個增加到668個,包括4個直轄市、265個地級市、393個縣級市。此後,到2016年,中國城市數量是654個,之所以如此,是因為一些城市成了其他城市的區。

  設市速度太快有問題,而停止之後依然也有問題。中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵指出,中國已經有近8億人口生活和就業在各類城鎮,可是中國只有不到680個城市,與中國的城鎮化進程嚴重不匹配。

  近些年來,國家開始在“撤縣設市”上有所松動。中共十八屆三中全會提出,優化行政區劃設置,完善設市標準,嚴格審批程序,對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市。

  2014年,中央發布《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》,明確提出“制定城市市轄區設置標準,優化市轄區規模和結構”。2017年的政府工作報告中明確提出,要“支持中小城市和特色小城鎮發展,推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設市,發揮城市群輻射帶動作用。”

  今年3月13日,國家發改委網站公布的《國家發展改革委關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》指出,“穩妥有序增設一批中小城市,繼續開展撤縣設市、撤地設市,推動城市群及國家新型城鎮化綜合試點地區范圍內符合條件的縣和非縣級政府駐地特大鎮率先設市。”

  停止了20年的“撤縣設市”為何重啟?在中國社會科學院城市發展與環境研究所土地經濟與不動産研究室主任王業強看來,有三個方面的原因:第一,雖然2017年中國城鎮化率已經達到了58.52%。但廣大的中西部地區還是低于這一平均水平,繼續推進城鎮化仍然是當前時期中國經濟建設的重點任務。重啟“撤縣設市”將有助于新型城鎮化發展動力的形成。第二,40年改革開放和城鎮化過程,推動了中國經濟的快速增長,但也帶來了很多問題,比如大城市發展過快,“城市病”凸顯。重啟“撤縣設市”,將産生一大批中小城市,緩解大城市過度膨脹的問題。第三,整體來看,中國已經由一個農業主導的社會進入了一個以城市為主導的城市型社會。重啟“撤縣設市”,將有利于社會管理模式的轉變,按照現代城市治理模式來推進社會變革。

  對政府和居民都好

  廣西壯族自治區荔浦縣是今年“撤縣設市”獲批的縣域之一。荔浦縣設市之後,對于其自身和區域發展都帶來很多正面影響。

  在9月6日的廣西荔浦縣新聞發布會上,荔浦縣負責人就介紹荔浦縣改市後,建成區面積將由12平方公裏提升至25平方公裏,將完成大約20項、投資超百億的重點項目。城市的基礎設施、經濟建設將會有一個新的發展。

  “對于新設市城市的居民來説,設市提高了城市品牌形象,更重要的是通過設市,可以改善基礎設施和增加公共服務水平,提高城市居民的幸福感。”李鐵在接受採訪時説。

  王業強也認為,設立縣級市將會帶來城市基礎設施的改善,增加醫療、教育、養老、交通、社保等方面的便利。除此之外,他表示,“設立縣級市將帶來人口的集聚,城市的發展會導致社會需求的增加,從而會給當地老百姓帶來就業范圍的擴大和收入水平的提升。”

  廣西壯族自治區政府把荔浦縣“撤縣設市”歸結為優化廣西城市布局、帶動區域經濟發展的需要。荔浦設市將填補廣西北部無縣級市的空白,而且荔浦是桂林、賀州、梧州、柳州和來賓等五市結合部,獨特的地理位置,工、農業的優勢集成,對桂北、桂中、桂東將起到很好的輻射帶動作用。

  這種輻射作用在李鐵看來,有利于要素和資源按照市場的規則,在不同的城市之間合理流動。也有利于各類城市通過平等的競爭關係,提高城市發展的效率。

  中國現在城市數量少,少數大城市過度膨脹,導致很多“城市病”。“撤縣設市”將有利于中小城市的發展,來疏解大城市的擁擠。“加快城市設立速度,有利于農業轉移人口向這些中小城市集中,緩解都市圈特大城市的壓力,有效疏解和合理配置都市圈不同城市的功能。”李鐵説。

  對于設市的地域本身,設市也有著很多好處。王業強將其歸結為三點:第一是整體形象的提升。成立縣級市,可以按照城市的定位來制定發展規劃,有利于擴大招商引資的領域和范圍。第二是政府部門可以按照城市標準來組織基礎設施建設。第三,縣級市由省政府直接管轄,可以爭取到更多的財政資金支持。

  中國正在經歷著從農業社會到現代工業社會的轉型,新型城鎮化也在不斷地將農業人口變為城鎮人口,從這個角度來考量,“撤縣設市”將有利于農業人口的轉移。在採訪過程中,李鐵給出了一組數字:中國現在常住城鎮人口雖然已經達到近8億,但是有2.8億存量的外來農業轉移人口和7300萬城鎮間流動人口,無法在就業的城市落戶並享受到與城市戶籍居民均等的公共服務。加上未來可能增長的2億農業轉移人口,安置壓力很大。

  一方面要防止特大城市、大城市的“城市病”,一方面要安置這些人口,中小城市可以發揮重要作用。因此李鐵建議,“要把符合條件的縣城和有一定規模人口的特大鎮發展成為城市,按照城市功能來塑造,接納更多的農業轉移人口和勞動力。”

  新城市要走新路

  從2017年開始“解凍”恢復“撤縣設市”,到現在,已經有17個縣獲得設市的批復。同時還有很多縣在申請設市。未來,會有更多的縣獲得批復,設立縣級市。

  而什麼樣的縣域可以設立市一級行政單位,國家並沒有給出相應的標準。王業強根據已有的研究,給出了一些參考的標準:第一是人口指標,包括人口總數和城鎮化水平;第二是經濟發展水平,如第二産業、第三産業增加值佔地區生産總值比重、人均地區生産總值或人均地方本級一般公共財政預算收入等方面指標;第三,環境承載力方面的指標,如公共供水普及率、污水處理率、生活垃圾無害化處理率、社區綜合服務設施覆蓋率、建成區綠地率等等;第四,公共服務水平指標,如住房保障水平、就業服務水平、醫療衛生機構服務水平等方面。

  比如去年獲批設市的浙江省玉環縣和湖南省寧鄉縣,這兩個縣都是全國百強縣,都有獨特的區位優勢,經濟發展水平高,都具備了成為市級行政單位的條件。而今年獲批的甘肅省華亭縣,該縣非農産業發展已經處于主導地位,而伴隨著國家“一帶一路”建設不斷深入,華亭縣要搶抓機遇,建設平涼市重要市域副中心,因此“撤縣設市”勢在必行。

  新城市要走新路,不能走過去城市發展過程中的老路。

  新路就從審批開始。“1997年中央暫停撤縣設市,就是因為各地不顧實際情況,一哄而上,城市建設缺乏規劃,城市公共服務水平跟不上,造成資源極大浪費。”王業強在接受採訪時表示。因此,他建議,“撤縣設市”應在省域范圍內的城鎮體係規劃指導下有序推進,同時應該嚴格規劃審批,規劃不成熟的縣不予以批準。李鐵建議,要防止在改市過程中出現機構和人員編制的膨脹,要精簡機構,實現小政府、大服務。

  新路就是走可持續發展之路,尤其是在城市發展模式上。“新設市要促進産業發展,促進實體經濟興旺,切不可以房地産為導向,走視覺城市、政績工程的老路,造成城市巨額的債務負擔。”李鐵説。

  王業強也認為新設市要走可持續發展之路,“新設立的縣級市一定要貫徹落實生態發展標準,避免大拆大建、盲目擴張的粗放發展模式。”

  生態環保也是新設市建設中不可忽視的重要方面。“在審批中,就應考慮當地産業的發展是否符合環保標準,達不到環保標準的不予以設市。”王業強強調。他認為,新設市要走土地集約化發展路徑,建立綠色、低碳、宜居的新型城市。(記者 張一琪 記者韓維正對此稿有貢獻)

  專家觀點

  我呼吁進一步放寬“撤縣設市”。

  我國當前沒有可執行的“城市”界定標準。18年來,中國城市數量不增反降,違背城市發展基本規律。日本每百萬人擁有5個城市,而中國僅為0.5個。城市數量不足是中國“城市病”産生的第一原因。

  相對而言,對于縣來説,更願意設市,因為這意味著權力更大。目前來看,不少縣甚至城鎮發展到了一定階段,自然有擴張成為城市的衝動,這是符合發展規律的。

  ——中國城市規劃學會理事、中國人民大學公共管理學院教授葉裕民

  縣改市後會不會對農業發展造成負面影響?這個問題值得關注。政府完全可以通過配套改革,通過具體規定來解決這個問題。比如,縣改市後,不能自行盲目地增加城市建設區的面積。不能隨意地去調整城市規劃,不能突破國家有關耕地保護的法律法規。如果這些方面的要求能夠得到遵守,應該問題不大。一個地方城市發達,農業也容易發達。高水平的城市也容易有高水平的農業。這本來就是相輔相成的。如果做得不好,會出現問題。但是做好的可能性更大。關鍵是要有好的規章制度,有好的體制。

  ——中國社科院農村發展研究所研究員黨國英

  記者 張一琪整理

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【糾錯】 責任編輯: 王頔
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