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徵收拆遷,法定程式不能“偷懶”
2018-09-16 07:26:37 來源: 法制日報
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  徵收拆遷,法定程式不能“偷懶”

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  不久前,山東省高級人民法院行政庭向社會公布7起涉及農村土地徵收、城市房屋徵收的典型案例,在社會上引起巨大反響。這些案例的公之于眾,對于促進行政機關依法行政,引導社會公眾正確運用法律法規維護自身合法權益,無疑具有強烈的現實意義。

  長期以來,各地大量土地房屋徵收補償糾紛的産生,絕大多數與行政機關不依法行政直接相關。本報結合山東省公布的7起徵收拆遷典型案例,將陸續推出兩篇報道,透析徵收拆遷中行政機關程式違法、實體違法的種種表現,期待以此推動行政機關充分運用法治思維和法治方式開展工作,依法協調和處理各種利益問題,進一步積極預防、妥善協調、有效化解徵收拆遷糾紛。

  行政機關因程式違法導致敗訴,在徵收拆遷領域尤為突出。

  “一般來説,目前在國有土地上房屋徵收與補償的程式越來越規范,補償標準也比較合理。但是,在重大工程與重大項目上,由于工期緊等原因,很容易出現不按規定的程式作出房屋徵收或補償決定的現象。”近日,山東省高級人民法院行政審判庭副庭長侯勇在接受《法制日報》記者採訪時介紹。

  在山東高院行政庭近日公布的7起涉徵收拆遷的典型案例中,涉及行政機關程式違法的只多不少。其中,在集體土地徵收上,有些地方政府根本未報請有權機關(省政府或國務院)批準徵收就辦理農用地轉用審批手續。

  “程式是法治與恣意的分水嶺。依法行政不僅要求實體公正,而且要求程式公正,違反法定程式作出的行政行為即使結果正確也可能被判決撤銷或者確認違法。”侯勇説。

  徵收集體土地未批先佔

  2013年10月15日,山東省聊城市東昌府區侯營鎮政府、侯營鎮侯營村委會、東昌府區財政局簽訂《西環南環路徵用土地補償協議》。該協議約定:經東昌府區區委、區政府研究決定,徵用侯營村屬“五環工程”西環、南環路地段的土地265141平方米,其中農用地210036.86平方米;被徵用土地在辦理土地徵收手續前土地徵用補償價格為每年按畝産800斤小麥、800斤玉米計算,每年12月31日前付清本年度補償款。

  王某係侯營村村民,在本村有承包耕地。2014年2月26日,王某1.62畝承包土地因“五環工程”被東昌府區政府和侯營鎮政府佔用,但佔用王某承包地未辦理土地徵收手續。王某不服,提起訴訟。

  山東高院經審理認為,根據土地管理法規定,建設項目需要使用農用地等農村集體土地的,應當依法辦理土地徵收及農用地轉建設用地審批手續。本案中,東昌府區政府、侯營鎮政府認可佔用了王某合法的承包土地,但未報請有權機關批準徵收並辦理農用地轉用審批手續,只是通過所謂“三方協議”形式佔用該土地進行建設,明顯違法。

  因涉案土地已經建設使用,無法恢復返還,原審法院判決確認該實際佔地行為違法,並責令東昌府區政府、侯營鎮政府按照法律規定採取相應的補救措施,符合行政訴訟法第76條規定,山東高院遂判決駁回上訴,維持原判。

  “隨著我國城鎮化進程的加快,土地資源供需矛盾突出,堅守18億畝耕地紅線面臨嚴峻挑戰。要加強對農村集體土地所有權和使用權的保護,堅持我國耕地紅線不突破、糧食生産能力不減弱、農民利益不受損的底線。”山東高院行政審判庭庭長黃明春説。

  因此,各級政府對農用地徵收徵用應當遵循法定許可權和程式,合理界定徵收徵用適用的公共利益范圍,嚴禁“未批先佔”“以租代徵”等違法佔地行為。對于各級政府違反法定程式,通過“未批先佔”“以租代徵”等方式違法佔用土地的,人民法院應當依法予以糾正。

  “對于確因公共利益建設使用無法恢復返還的,應當通過補辦徵收手續等方式予以補救。”黃明春説。

  法院裁定準予強拆後起訴

  2013年8月30日,山東五蓮縣政府作出房屋徵收決定,鄭某的房屋位于徵收范圍內。2013年12月31日,五蓮縣政府對鄭某作出房屋徵收補償決定。2017年4月28日,五蓮縣政府向鄭某送達房屋徵收補償決定催告書。催告期屆滿後,鄭某未履行搬遷義務。五蓮縣政府遂向五蓮縣人民法院申請強制執行。

  2017年5月9日,五蓮縣人民法院作出準予強制執行裁定,裁定限鄭某三日內騰空被徵收房屋並與房屋徵收部門辦理交接及補償安置手續,逾期強制執行由五蓮縣洪凝街道辦事處組織實施。2017年5月23日,洪凝街道辦對鄭某的房屋及附屬設施予以強制拆除。鄭某不服,提起訴訟,請求確認五蓮縣政府和洪凝街道辦在強制執行過程中超范圍執行的行政行為違法。

  日照市中級人民法院一審認為,行政機關依據準予執行裁定實施的強制拆除行為,屬于執行人民法院生效裁定的行為,並非行政行為,不屬于行政訴訟的受案范圍,故裁定駁回鄭某的起訴。

  山東省高級人民法院二審認為,行政機關依據準予執行裁定所實施的強制拆除行為屬于行政強制執行行為,仍屬于行政行為。鄭某的訴求屬于在行政強制執行過程中産生的爭議,有待進一步司法審查,依法應當屬于行政訴訟的受案范圍,遂裁定撤銷一審裁定並指令一審法院繼續審理。

  “行政機關經人民法院裁定準予執行後,對被徵收房屋實施強制拆除行為所引發的行政訴訟案件逐年增多,如何認識這一行為的性質,確立合理的司法審查標準,是當前司法審判執行面臨的新情況,也是保護行政相對人合法權益的新路徑。”黃明春介紹。

  基于此,如果相對人以行政機關實施的強制執行行為存在違反法定程式、與準予執行裁定確定的范圍、對象不符等特定情形,給其造成損失為由提起行政訴訟的,人民法院應當依法受理。如果相對人僅以行政機關據以申請執行的行政行為本身違法等為由主張行政機關實施的強制執行行為違法提起行政訴訟的,因該行政行為已經經過司法審查,人民法院可不予受理。

  在推進“裁執分離”過程中,將依據法院準予執行裁定實施的強制執行行為納入行政訴訟的受案范圍,無疑進一步保障了行政相對人的訴權,更有利于監督和促進依法行政。

  徵收拆遷程式合法法院支援

  2016年4月5日,濟南市歷下區政府作出房屋徵收決定並予以公告,同時公布了徵收補償方案和房屋徵收部門。于某居住的房屋位于徵收范圍內。2015年11月8日,被徵收人代表投票選出10家評估機構負責項目的徵收評估工作。2016年4月13日,評估機構對于某的房屋作出分戶評估報告,確定了房屋的單價和總價。

  于某在法定期限內未就評估結果向評估機構申請復核評估,也未向評估專家委員會申請鑒定。在徵收補償方案限定的補償簽約期限內,于某未就涉案房屋與徵收部門達成補償協議。2016年12月7日,歷下區政府作出房屋徵收補償決定並送達于某。于某不服,提起訴訟,請求撤銷上述徵收補償決定。

  濟南市中級人民法院一審認為,歷下區政府具有作出徵收補償決定的法定職權。在徵收補償過程中,由被徵收人代表投票選出評估機構對被徵收的房屋進行評估。涉案評估報告送達于某後,其未在法定期限內提出異議。歷下區政府依據分戶評估報告等材料,確定了涉案房屋的補償金額。在于某與徵收部門未達成補償安置協議的情況下,歷下區政府按照徵收補償方案和分戶評估報告作出徵收補償決定,確定被徵收人在規定的時間內選擇補償方式,規定室內裝修費和附屬物補償費待入戶評估後再行補償,不違反法律、行政法規的強制性規定,亦不會侵害當事人的合法權益,被訴決定認定事實和適用法律正確,程式合法,故判決駁回原告訴訟請求。

  于某不服,提起上訴。山東高院判決駁回上訴,維持原判。

  “程式合法不僅是行政權規范行使的重要方式,也是維護相對人合法權益的保障機制。《國有土地上房屋徵收與補償條例》確立了徵收補償應當遵循決策民主、程式正當、結果公開原則,並對評估機構選擇、評估結果申請復估、申請鑒定等重要程式節點作了明確規定。在房屋徵收補償過程中,行政機關不僅要做到實體合法,也必須做到程式正當。”黃明春説。

  嚴格執行徵收拆遷法定程式

  “實踐中,一些執法部門在執法過程中隨意簡化程式或者不遵守程式的現象比較突出,一些數據表明,因違反法定程式被判敗訴的佔敗訴總數的近四成。”侯勇説。

  此類現象表現為:有的行政機關在徵收拆遷時不依法履行告知、聽證、評估、報批等法定程式;有的行政機關在相對人有明確地址可以直接送達的情況下,在被徵收房屋或者強拆的建築物上張貼公告送達;有的行政機關在作出房屋徵收決定過程中,未依法召開聽證會,有的涉及被徵收人數量較多時,未經政府常務會議討論決定;有的徵收補償費用未能足額到位、專戶存儲、專款專用等。

  據介紹,目前山東省出現較多的以村民自治方式進行的舊村改造項目,一般由村集體組織實施,行政機關並未作出相應行政行為,相關舊村改造項目一旦發生糾紛,村民難以通過行政訴訟的方式獲得救濟。

  對此,侯勇建議,要嚴格執行《國有土地上房屋徵收與補償條例》規定的程式,建議各級行政機關在徵收補償過程中堅持科學、民主、依法決策,避免在補償不到位、程式違法或違反程式正當性、未進行社會穩定風險評估等情形下作出徵收補償決定。針對土地上房屋徵收補償中出現的村民自治式舊村改造等新情況、新問題開展調研,規范農村土地徵收補償工作,並將村民自治式的舊村改造納入新農村建設的統籌規劃。

  “對事關經濟社會發展全局和人民群眾切身利益的城建規劃、徵地拆遷等重大事項,建議完善公告、聽證、風險評估、集體討論決定等法定程式,廣泛聽取意見,充分溝通協商,從源頭上預防和化解矛盾糾紛。”侯勇表示。(記者 徐鵬 通訊員 段格林)

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