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加快中心城市建設 承擔國家戰略使命
2018-05-02 08:37:44 來源: 經濟參考報
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  目前我國已有北京、上海、廣州、天津、重慶、成都、武漢、鄭州8個國家中心城市,它們不僅改變了我國城市的范疇體係和分類框架,也在深層次上重構著新型城鎮化的基本思路和發展道路。開展國家中心城市的評估和研究,對其進一步明確定位、優化功能、提升質量、充分發揮引領作用具有重要意義。

  國家中心城市的總體發展情況

  (一)“中心地位”初步形成並在快速擴張

  國家中心城市的設立始于2010年2月,是在直轄市和省會城市層級之上出現的新的“塔尖”,集中了中國和中國城市在空間、人口、資源和政策上的主要優勢。

  截止到2015年底,依據國家和各省市相關公開數據,8個國家中心城市的基本情況如下:在人口規模上,8個國家中心城市的人口總量為13971.35萬,在全國137462萬人口中佔比為10.1%;在經濟總量上,8個國家中心城市的GDP總量為126917.91億元,在全國689052.1億元GDP中佔比為18.42%;在人均GDP上,8個國家中心城市的人均GDP為94731元人民幣,是全國人均水平(50000元人民幣)的1.89倍;在GDP增速上,8個國家中心城市的GDP增長速度約為8.67%,是全國平均水平(約為6.9%)的1.26倍;在城鎮化率上,8個國家中心城市的城鎮化率為77.97%,是全國平均水平(約為56.1%)的1.39倍。由此可知,國家中心城市在我國區域和城鎮發展中的“中心地位”已初步形成並仍在快速擴張。

  (二)國家中心城市的現狀評估

  基于具有自主知識産權的國家中心城市理論方法與評價體係(主要包括綜合實力、中心作用與戰略影響3個一級指標、9個二級指標和32個三級指標),上海交通大學城市科學研究院對國家中心城市的發展現狀進行評估並得出結論如下:

  在綜合評估上,國家中心城市的排序依次是:北京、上海、廣州、重慶、天津、武漢、成都和鄭州。在“綜合實力”一級指數排名上,國家中心城市的排序依次為:北京、廣州、上海、武漢、天津、重慶、成都和鄭州。在“中心作用”一級指數排名上,國家中心城市的排序依次為:北京、廣州、上海、重慶、武漢、天津、成都和鄭州。在“戰略影響”一級指數排名上,國家中心城市的排序依次為:上海、北京、重慶、天津、廣州、成都、武漢和鄭州。

  (三)國家中心城市的層級分析

  第一個層級:北京、上海和廣州三市。“北上廣”依然佔據絕對優勢,各項指數大都處于前三甲的位置。只在“戰略影響”一項,廣州被重慶、天津擠出前三,位列第五,這既説明了中心城市的培養成長需要積累和積淀,同時也意味著在激烈的競爭中傳統的城市化格局也在出現新變化。

  第二個層級:重慶和天津。它們在國家中心城市中分列第四和第五,反映出直轄市在政策資源等方面仍具有較大優勢,並在一定程度上可以彌補一個城市在區位和空間上的劣勢,同時這也是一般的省會城市在短期內難以超越的。

  第三個層級:武漢、成都和鄭州。它們在國家中心城市中分列第六、第七和第八。其中值得關注的是武漢,它的“綜合實力”指數緊隨上海之後位列第四,超過了直轄市天津和重慶,表明其人口、經濟、社會、文化發展比較均衡且有較大幅度提升,同時武漢的“中心作用”指數上排在第五,位于重慶、天津之間,説明武漢市作為長江中遊城市群的中心城市的集聚力不斷強化。位于西部的成都和位于中部的鄭州分別位列第七和第八,各自的一級指數排名基本上也處于同樣位置,但在局部也有亮點和優勢,其中成都的“社會發展”指數位列第三、“文化發展”指數位列第四,與成都具有良好的生活方式和人文氛圍基本一致。鄭州的“人口發展”指數位列第三、城市“中心作用”位列第四,與河南省作為人口大省和鄭州作為河南省會城市的現實基本一致。成都和鄭州在國家中心城市陣營都屬于需要加快謀劃、布局和發展的城市。

  發展優勢與問題分析

  (一)北京:各項指標穩居“首位”

  北京在國家中心城市中排名第一。“綜合實力”和“中心作用”均位列第一。“戰略影響”排在第二,穩居“首位”國家中心城市之位,與其他城市拉開明顯距離。北京的社會和文化發展位居首位,經濟發展第二。只有人口發展水平位于第五,城區人口密度與其他城市相比僅處在中遊。人口自然增長率高于上海和天津,遠低于鄭州和廣州,相對不利。

  (二)上海:科技創新與北京差距較大

  上海在國家中心城市中排名第二。“綜合實力”和“中心作用”均位列第三。“戰略影響”超越北京位居第一,這與上海是我國最開放和最現代化的大都市密切相關。上海的人口發展水平位居首位,常住人口和人口密度都很高。人均社會消費品總額與第三産業比重水平處于前列,但人均GDP僅處于中遊。人均公園面積為7.33平方米,遠低于廣州的20.19平方米。人均道路面積為4.11平方米,遠低于天津的16.71平方米。上海在貨物、通信信息流動方面領先,但客運指標墊底。上海在科技創新中心作用上排在第二,但與北京相比有較大差距。

  (三)廣州:綜合服務樞紐水平位居第一

  廣州在國家中心城市中排名第三,與廣州作為傳統的“城市三強”的地位基本符合,但也表明在獲得國家政策和戰略支持上已不如改革開放以來的30年。廣州經濟發展排在第一,把位列第五的上海遠遠拋開,同時人均GDP最高,在北上廣中一枝獨秀。廣州的人口發展水平位居第二,人口自然增長僅次于鄭州位列第二。廣州的社會發展水平排在第二,教育、衛生、城市生活環境等處于前列。廣州的文化發展水平排在第三,位居北京、上海之後。廣州的綜合服務樞紐水平位居第一,客流、貨流、通信信息流動等指標呈現出均衡和高水平發展,表明城鎮化建設質量優于其他城市。廣州的科技創新中心作用排在第四,相關指標處于中等水平。

  (四)重慶:國家戰略支持力度持續加大

  重慶在國家中心城市中排名第四。近年來重慶獲得國家戰略支持的力度持續加大。但建設中心城市不是一朝一夕的事情。重慶的人口發展水平位居第四,但人口密度和人口自然增長率均處于較低水平。重慶的GDP增速盡管最高,但人均GDP、人均社會消費品零售總額、第三産業比重等偏低。重慶的城市社會環境得分相對較高,但教育和醫療的人均服務水平較低。與同處在成渝城市群的成都相比,重慶的文化發展水平比較滯後。

  (五)天津:三個一級指數均無緣前三甲

  天津在國家中心城市中排名第五。三個一級指數均與前三甲無緣,是這個老牌直轄市的最大問題。天津的人口發展水平在8城市中墊底,好處是不存在北京、上海疏解人口的壓力,但也是造成濱海新區一直人氣不足的主要原因之一。天津的綜合服務樞紐功能排在第六,距離天津國家中心城市規劃定位提出的北方經濟中心、北方國際航運中心和國際物流中心等,還有不小差距。

  (六)武漢:各項經濟指標發展水平較好

  武漢在國家中心城市中排名第六。作為中部崛起的戰略支點城市,武漢積累的國家戰略資源不如天津,在新增的國家戰略支持上不如重慶。武漢各項經濟指標處于較高發展水平,但工業比重較大,第三産業相對不高。武漢的社會發展水平排在第七,城市綠化環境等問題比較突出。武漢的文化産業及相關從業人員的發展水平偏低。武漢的通信信息流動水平較低。武漢的國際交往水平與沿海發達城市的差距也比較大。

  (七)成都:要補的基礎課相當艱巨

  成都在國家中心城市中排名第七。《成渝城市群發展規劃》提出“增強成都西部地區重要的經濟中心、科技中心、文創中心、對外交往中心和綜合交通樞紐功能”,但從全國一盤棋看,成都建設國家中心城市要補的基礎課還相當艱巨,與成都近年來給人的“熱鬧和繁華”感覺並不一致。成都的經濟發展水平排在第六,人均GDP及人均社會消費品零售總額偏低,第三産業比重不高。成都的社會發展水平排在第三,文化發展水平排在第四,在教育、醫療、城市綠化環境、文化服務、文化産業等方面具有一定優勢。

  (八)鄭州:發展基礎相對薄弱

  鄭州在國家中心城市中排名第八。三個一級指標的排名均位居第八,建設國家中心城市的家底和基礎比較薄弱,這説明設立國家中心城市的主要標準,是看它是否符合國家戰略布局的需要。鄭州的人口自然增長率為10.9‰,在8個國家中心城市中最高,基礎人口密度和發展趨勢優勢較為明顯。鄭州的經濟和社會發展均排在第八,經濟、教育、城市綠化環境等方面還需要加快發展。

  加快推進國家中心城市規劃建設的建議

  (一)加強國家中心城市的基礎理論、政策和標準研究

  國家中心城市從首次提出至今已過去了8年,但由于基礎理論、政策和標準研究嚴重滯後,在“哪個是,哪個不是”和該怎麼建設和評估等方面,至今還存在著很多模棱兩可的認識,這不同程度地影響、幹擾了國家中心城市的規劃和發展。立足于國家政策戰略設計和已有國家中心城市的經驗,開展符合我國國情的中心城市基本理論研究,配套出臺政策體係和評估標準,避免部委、城市、專家和媒體自説自話乃至“另搞一套”,為國家中心城市建設提供理論指導和政策指引已勢在必行。

  (二)高度關注以“萬億元GDP”為評估認定標準的負面影響

  近年來把“萬億元GDP”作為衡量國家中心城市主要標準的説法在社會上廣為流傳,不僅直接影響到個別入選城市的發展思路和規劃編制,也在一些有競爭力的大城市之間掀起了新一輪的“GDP”競賽。但這個流行説法,在住房城鄉建設部和國家發展改革委兩方面均找不到任何依據。受其影響,一些大城市把心思和精力主要用于提升自身的首位度上,背棄了中心城市應有的輻射、服務、帶動和引領功能,在項目、資金、人才人力等要素方面加強了對周邊中小城市的截留、虹吸和壓制。應盡快明確國家中心城市的核心職能,承擔國家戰略使命和戰略意圖,促進國家中心城市的健康培育和成長。

  (三)未來應在西北和東北地區謀劃和重點培育國家中心城市

  從落實十九大區域協調發展戰略的高度,應將西北和東北作為規劃國家中心城市的重點區域。東北地區已有哈長國家級城市群,加上振興東北的戰略需要,完全可考慮設置一個國家中心城市作為新增長極。在西部盡管已有重慶、成都兩個,但在空間上都偏于大西南,在廣漠西北地區還是一片空白。西北地區是絲綢之路經濟帶的核心區,在區域協調發展戰略中具有十分重要的地位,應考慮培育一到兩個國家中心城市,與海上絲綢之路的天津、上海、廣州形成“對稱之美”,使國家中心城市在空間和功能上更加均衡和優化。

  (作者單位:上海交通大學城市科學研究院)

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【糾錯】 責任編輯: 薛濤
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