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國務院批準這些地方撤縣設市:一字之差變化巨大
2017-04-15 08:16:20 來源: 央視財經
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國務院批準這些地方撤縣設市!一字之差,變化巨大!

  日前,經國務院批準,同意湖南省撤銷寧鄉縣,設立縣級寧鄉市。此外,陜西神木縣撤銷,設立縣級神木市;浙江玉環縣撤銷,設立縣級玉環市;河北平泉縣撤銷,設立縣級平泉市;四川隆昌縣撤銷,設立縣級隆昌市。

  這也就是大家常聽到的“撤縣設市”,雖説這個詞常聽到,但是上一波動靜這麼大的集中撤縣設市,還是20年前的事。

  撤縣設市,不管字面上叫什麼,管轄區域沒變,行政級別沒變,政府部門機構及人員組成除了名字上換了個字,也沒什麼太大變化。那麼,很多地方政府為什麼如此努力地想要推進縣改市?對于老百姓來説,縣和市到底有什麼區別?撤縣設市能給新市民帶來什麼切實的好處?

  4地撤縣設市,有什麼規律?

  從公布情況來看,撤縣設市的最終審批,都是國務院批準、國家民政部發文。

  而在此前,他們都要在滿足設定的條件後,自行提出申請,依次經所在市、省批準後,進入國務院審批流程。

  就在去年,多家媒體曾公開報道,全國有165個縣撤縣設市申報材料已報國務院排隊待審批。

  從這次“放行”情況看,四地撤縣設市後,行政區域均未變動,都由所在省直轄,由所在地級市代管。批復文件還專門提到,設市後,當地不新建政府性樓堂館所,不增加財政供養人員,不增加“三公”經費。

  上一波集中撤縣設市,還是20年前

  統計顯示,在1994年到1996年,全國共有95個縣改市和1個新設縣級市。改為市之後,江浙魯等省的縣域經濟也得到了快速發展,每年的全國百強縣排行榜基本都被這三個省佔據。截至1998年,我國縣級市數量達437個,其中近350個為縣改市。也就是説,有接近15%的縣改為市。

  不過,縣改市一度引起盲目跟風,從而帶來不少問題。比如説,許多地方縣級市市區農村人口比重過大,城郊比例失調,城鄉概念模糊、大量佔用耕地等“假性城市化”問題。在這種情況下。1997年,國務院暫停了實施10多年的撤縣改市政策。此後的將近20年間,只有少數縣成功改市,而且這些縣主要集中在邊疆和少數民族地區。

  從“縣”到“市”,一字之差有何不同?

  湖南寧鄉縣改市就能看出一些縣改市的必要性。

  寧鄉位于湖南中部,隸屬省會長沙市,面積2906平方公裏,常住總人口116.8萬人。統計數據顯示,2016年寧鄉縣實現GDP超過1098億元,比上年增長11%。按常住人口計算,人均GDP超過8.7萬元,躍居全國百強第35位,中部第3位。

  湖南師范大學經濟學研究所所長 劉茂松認為,撤縣設市,將對寧鄉進一步提升城市定位,增強城市功能,拓寬發展空間等具有重要的戰略意義。

  劉茂松:

  歸農用地的指標會增加,市政建設的幾率、優惠政策,國家在一些大型的工業設施,服務設施的投資(都會增加)。

  有專家指出“由于城市的發展是客觀存在,很多縣城、特大鎮實際上已經是城市,只是沒有這名號而已。”華東師范大學資源與環境科學院城市與區域經濟係、中國現代城市研究中心教授 林拓認為,經過了20年的發展,我國的城鎮化水平已經提高了很多。縣改市的速度已經與城市化的客觀進程不匹配。

  林拓:

  十八大以來,比較重視全國統籌性的發展,所以設市已經不是在以東部地區人口要達到多少才能設市,這個是不太合理的,所以設市已經進入到了比較關鍵的階段了。

  此外,今年的政府工作報告提出,要支持中小城市和特色小城鎮發展,推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設市,發揮城市群輻射帶動作用。

  湖南省社科院城市文化研究中心主任 郭丹:

  寧鄉撤縣變市,就是要改變省會城市一家獨大的功能,讓寧鄉分擔長沙經濟特區的功能,通過這樣一個發散的功能,是這樣一個單個的長沙中心逐步的向外擴充。

  目前一些經濟強縣,經濟總量超過了千億,已經相當于一個地級市,但卻還是縣的行政管理體制,這樣的體制已經不符合區域經濟發展的需求。有人這樣比喻“就像孩子長大後還穿著小衣裳一樣,如果能夠把縣改成市,就可以給他們穿上更合適的衣裳。”但林拓指出當下大城市過于飽和,小城市又被凍結,導致很多地區“發育”並不理想。

  林拓:

  縣轉市是社會發展的必然階段,否則我們的人口就會想大城市無限的集中,就是導致一些城市房價上漲等問題等等嗎,大城市已經飽和,小城市還沒發展起來,這是一鐘斷裂,因為所有大城市都是小城市發展而來,還有我們城市體係不可能沒有小城市這個重要環節,凍結縣轉市我們發現小城市發育不理想,所以現在抓緊在進行縣改市。

  縣改市的標準是什麼?

  雖然目前縣改市新的標準還尚未公布,但是毫無疑問,縣域經濟發達、區域內城鎮化比例較高,城市規模較大的地方,撤縣設市的可能性也會比較大。

  林拓:

  標準一個是人口和經濟水平,這是一個基礎,但是標準還不指這些,還有環境承載力問題、公共服務的水平,以及對教育的要求也很高,這次的標準更多元、更係統了。

  撤縣設市到底有啥好處?

  既然説到撤縣設市,那麼首先就要來講講“縣”和“市”,到底啥區別?

  在中國,“縣”作為一種行政區劃,代表著農業社會的管理方式。兩千多年來,國家一級行政區,郡、州、道、路、省……一直在變化,而縣,除了新設、合並、分設外,名稱不變,轄區也不大變。

  背後的原因是:縣這種行政區劃,非常適合管理有大量農業人口的區域。中國長期處于農耕社會,這是縣這種行政區劃如此“長壽”的原因。

  “市”就不一樣了。“市”的意思就是市場,有市場的地方,一定和城市聯係在一起。在中國,“市”作為行政區劃,發軔于廣州,不到100年。1921年2月15日,《廣州市暫行條例》公布實施,廣州市政廳成立,這是中國歷史上首次將“市”作為行政區劃。

  市作為行政區劃,代表了另一個方向:城市化。

  “縣”和“市”的區別很明顯:“市”通常管城市人口所在的區域;“縣”管農村區域。

  隨著城市化、城鎮化的進行,“撤縣設市縣”在上世紀八九十年代開始出現。直到1997年時,國務院“關閘門”。

  從“縣”到“市”,一字之差,管轄區域沒變,人口也沒變,其實,背後的差距,何止千裏。

  首先是職權。從全國范圍來看,縣歸地級市直管,縣級市則由省政府直管,地級市政府只是代管。隸屬層次不一樣,行政管理權限就要大一點,優惠政策也會多一點。

  其次是定位。縣一般以農業為主,市則以工商業或者服務業等非農産業為主。

  再次,體現在政府部門設置和編制確定上,縣一般涉農部門較多,市則以城市經濟和城市管理部門設置為主。

  第四,財權不一樣。上級政府轉移支付或者專項扶持資金也有差別,縣一般只能用于農業相關領域,而市可以用于城市相關領域。還有,市可以開徵並使用城市維護建設稅,而縣不可。

  另外,也有人認為,市的形象較好,在工商業發展方面與城市建設等方面可以提供較多的優惠政策,有利于吸引較多外來資金,而縣在招商引資中處于邊緣化地位。

  撤縣設市,不能只看到“錢景”

  綜合各方面情況看,盡管以往那些大批“撤縣設市”的現象再難復制,但仍將有一部分經濟社會發展良好的縣實現完美變身。特別是在中央強力推進新型城鎮化的背景下,將一些地方經濟中心由縣改市,可以發揮更好的區域帶動效應。

  問題是,當眾多的縣都趨之若鶩時,很多事情實際上已有些變味兒。20世紀90年代末中央為何收窄撤縣設市的口子?根本原因還在于不少地方為了改市,往往好大喜功,甚至弄虛作假,編造相關數據,從而扭曲了城鎮化的方向與目標,出現城鎮化“虛熱”:一方面,城市建設缺乏規劃,一些地方出現供大于求的“鬼城”;另一方面,與民生息息相關的公共服務並沒能跟上。

  在這一過程中,尤其需要警惕的是“土地財政”。一些縣份動輒就是“舉全縣之力”撤縣設市,政府目光所及之處,仍是農民的土地,是可以通過土地變現的“錢景”。不僅沒有心思發展現代農業、新型産業、社會服務業等,甚至連基本的城鄉公共服務也缺乏熱情。這樣的做法,依舊是一種以追求GDP為目的的政績工程,與以人為本的新型城鎮化相去甚遠。

  城市的發育、壯大,固然離不開行政力量的推動,但本質上仍是市場配置資源的結果。就目前而言,將一些地方經濟中心撤縣設市,使其實現從農村政區向城市政區的轉化,從而能夠容納大量農村轉化人口,是符合經濟發展形勢的。只是,這其中需要與時俱進地設定必要門檻,民政部原有的撤縣設市標準,有些已經過時。比如,特別強調GDP,強調非農人口佔比,已不適應當下的情況。

  無論如何,行政區劃調整是一件影響深遠的大事,應該慮及長遠,格外謹慎,不能動不動就一窩蜂圍攏而上,不能“有條件要改、沒有條件創造條件也要改”。畢竟,市也好、縣也好,所有的努力都應該是增進民生福祉,讓老百姓對未來有更好的預期。

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【糾錯】 責任編輯: 張明宇
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