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治安拘留年齡從16歲降到14歲,能管住"熊孩子"嗎?
2017-02-27 07:58:25 來源: 中國青年報
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提升立法科學性

宋英輝 (中國刑事訴訟法學研究會少年司法專業委員會主任、北師大刑科院教授)苑寧寧 (北師大刑事法律科學研究院博士後)

  《治安管理處罰法》規定的處罰措施主要是警告、罰款與行政拘留,適用于成年人和未成年人,以期達到遏制再犯、嚇阻潛在違法者的目的。但是,未成年人實施違法行為的原因具有不同于成年人的特殊性:從外部因素來看,主要有家庭監護缺失、父母教養不當、學校教育偏差、社會消極環境或不良資訊的影響。從個體自身因素來看,主要是大腦中負責控制衝動與管理風險的前額葉皮層遠未成熟,青春期階段具有很強的叛逆性、衝動性。因此,對未成年人一味簡單地予以處罰,既難以使之形成對法律應有的敬畏和守法的內心需求,也無法解決未成年人原本存在的心理行為偏常,消除其誘因,不可能從根本上預防再次違法或犯罪。從某種程度上説,適用治安處罰措施,對未成年人是沒有實際意義的,達不到預期效果,反而會帶來一係列負面影響。比如,行政拘留會給未成年人留下案底,對其心理和大腦發育帶來難以消除的改變,後續付出的成本會更高。

  未成年人身心處于發展中,可塑性強。在容易受到不良因素影響誤入歧途的同時,也容易接受教育矯治重回正途。如果幹預及時、得當,可以將其培養成為合格的公民,至少不是危害社會的人;如果放任不管或者幹預不當,心理行為偏常很有可能繼續嚴重下去,有的實施犯罪甚至成為累犯、慣犯,矯正成本高、難度大,嚴重威脅社會治安。可見,要降低未來社會的犯罪率,必須從未成年人群體抓起,科學、合理地應對其罪錯行為。聯合國有關文件與公約以及多數國家採取了區別對待的政策,而且經實踐證明是有效的。簡單來説,就是不能簡單照搬適用于成年人的措施,對其行為單純地進行懲罰與制裁,而是關注行為人,消除其心理行為偏常,幫助恢復實現正常的社會化。對此,修訂《治安管理處罰法》時,應當充分借鑒與合理吸收這一經驗。

  未成年人正處于學習知識技能、養成人格、培養規則意識的關鍵階段,家庭、學校、政府以及社會等方方面面應當創造條件,對他們的心理行為偏常開展針對性矯治,保障其完成義務教育,引導其接受適合的職業技能教育與培訓,最後順利融入社會。不滿十二周歲的未成年人具有很強的家庭依賴性,一般情況下尚未進入青春期,對其教育管束最適宜由父母進行,由專業人員跟蹤幫教,予以支持、監督。十二周歲以上的未成年人已經具備了一定的獨立性,容易叛逆衝動。大量案例和數據也表明,十三至十四周歲是未成年人開始實施違法行為最為集中的年齡階段,需要更多外力的幹預。對此,建議《治安管理處罰法》以十二周歲為界限,設置符合未成年人身心發展規律、具有教育矯治和預防功能的幹預措施,具體包括:

  一、對于十二周歲以上未成年人違反治安管理的,由公安機關予以訓誡,對于初次實施違法行為、情節較輕,或者達成和解,具有較好監護條件的,公安機關可以交由學校進行告誡。

  訓誡或告誡時,可以成立有社工或具有專業知識的人等參加的幫教小組,制訂改正計劃,進行跟蹤幫教。制訂改正計劃時,公安機關可以責令未成年人及其監護人履行一定的義務:向被害人致歉和賠償、遵守特定的行為規范(比如禁止實施特定行為、與特定人員交往或出入特定場所等)、接受專業矯治(比如戒癮治療)、參加校內或社區公共服務等活動,等等。

  經警察訓誡或校方告誡後仍不改正的,可以依法轉入專門學校。

  二、不滿十二周歲的人違反治安管理的,應當責令監護人嚴加管教,有關機關和部門予以支持、監督。

  三、處置未成年人治安違法行為時,公安機關可以根據需要責令監護人改進家庭監護,比如全面履行監護職責、改進家庭教育、接受專業支持或親職教育、一定時間的陪伴與交流,等等。監護人拒不履行上述義務的,可以依法予以治安處罰。存在法定情形的,可建議或申請啟動撤銷監護人資格。

治安拘留年齡不宜降低

王瑞山(華東政法大學治安學教研室副教授)

  筆者認為該條應保持原來的內容。

  治安管理是由治安行政機關依法維護法律所設定的社會秩序,是國家行政機關履行憲法第28條“維護社會秩序”這一職責的具體落實。治安管理主要內容是通過影響治安問題發生的諸多因素加以管理,如人口管理、危險物品管理、公共場所管理、特種行業管理等,來抑制治安問題的發生,針對已發生的治安問題,構成違反治安管理行為的依法查處,構成犯罪的移交相應部門處理。可見,治安管理處罰只是治安管理中的一種手段,其中,治安行政拘留是治安管理處罰中最嚴厲的處罰種類,將其適用擴大到十六周歲以下的未成年人,用意顯然是通過法律威懾來預防未成年人較為嚴重的違法行為(未構成犯罪)。如果是這樣,這種立法有點簡單化,尤其是對未成年人違法行為。

  首先,嚴厲的處罰不適合未成年人。法律威懾是基于理性選擇理論,假設違法者是趨利避害的理性經濟人,他會在權衡行為後果是否利大于弊的基礎上決定是否進行違法犯罪,而心理不成熟、行為非理性是未成年人行為的明顯特徵,顯然威懾理論對其不是很合適。“減少青少年的罪責是他們本質上不同于成人。”美國埃琳娜·卡根大法官如是説。這種法律威懾甚至會導致一些不良的後果:一是違法未成年人未必懼怕 “看守所之旅”,甚或對其充滿好奇,我們不能用成年人的心理來理解未成年人的行為選擇;二是經歷了監禁懲罰之後,可能使違法未成年人結交不良同伴,也可能産生對社會懲罰的逆反,加之標簽效應,這都會促進其進一步違法犯罪。

  其次,嚴厲的處罰並不能起到預防未成年人違法的效果。我國未成年人違法犯罪的原因結構中,家庭、學校等社會因素佔據主導地位,最為突出的是家庭的教養、監護不夠。20世紀90年代特拉維斯·赫希和邁克爾·戈特弗雷德森共同提出的自我控制理論認為,所有的犯罪根源于一個問題,缺乏自我控制,它源自對兒童不好的教養方式,並在整個生命中發揮持續影響。大量的實證研究驗證了這個理論,它也比較適合解釋當前、甚或預測未來我國的犯罪成因。《人民日報》 2016年11月10日報道,我國不滿十六周歲的農村留守兒童數量為902萬人,其中800多萬人由(外)祖父母監護,36萬人無人監護,這些讓人心憂的數據足顯我國未成年人教養問題之嚴重。同時,家長、學校片面追求升學的教育理念,往往會忽視孩子的人格培養,高學歷、低品行顯然是這種現實的結果,當然無益于社會規范的遵守。

  可見,加重對未成年人的治安行政處罰,無益于治安管理功能的實現。

幾點質疑

高維儉(西南政法大學法學院教授)

  筆者認為,這一修訂意見值得質疑。

  其一,該修訂意見違背了年幼未成年人“宜教不宜罰”的理念。一方面,從人的身心發展客觀規律角度來看,年幼未成年人大體上不太可能具備良好的社會認知能力及行為控制能力,並從而具備年長者應當具備的承擔法律懲罰的責任能力;另一方面,年幼未成年人違法犯罪行為的産生往往應當歸因于家庭監護、學校教育以及社會管理的不力,而非年幼未成年人自身,且年幼未成年人應為受害者。故而,對其予以治安管理處罰中最為嚴厲的行政拘留處罰,缺乏正當性。與此相關,我國關于未成年人犯罪的為多部法律明確規定的“教育為主,懲罰為輔”的刑事政策理念,可茲佐證。

  其二,對已滿十四周歲不滿十六周歲未成年人予以行政拘留處罰的效果值得質疑。首先,擬修訂意見所希望起到的效果恐怕主要在于憑借威懾之預防效果,即一方面,針對被行政拘留處罰的已滿十四周歲不滿十六周歲未成年人,令其今後不敢“重蹈覆轍”;另一方面,針對其他已滿十四周歲不滿十六周歲未成年人,“以儆效尤”。然而,理性思考,憑借威懾之預防,其效果取決于威懾對象的自由意志能力,而已滿十四周歲不滿十六周歲的年幼未成年人,其認知能力和控制能力的不可避免的缺憾是人的身心發展客觀規律決定的,對其威懾預防效果的期盼恐怕大體上只是相關修訂意見者的“一廂情願”。其次,短期監禁式的行政拘留處罰可以起到教育矯治的效果嗎?恐怕沒有可能。其三,如果談及其“一進宮”“二進宮”等之類的“標簽效應”及“污染效果”,則恐怕是可以充分肯定的。

  其三,該修訂意見與監護權的衝突及調適問題。首先,參考我國刑法第十七條第四款的規定:“因不滿十六周歲不予刑事處罰的,責令他的家長或者監護人加以管教;在必要的時候,也可以由政府收容教養。”以及我國預防未成年人犯罪法第十九條的規定:“未成年人的父母或者其他監護人,不得讓不滿十六周歲的未成年人脫離監護單獨居住。”這兩條規定中隱含了一種規則,即未滿十六周歲的年幼未成年人,原則上,應當首先倚重監護,而只有在特別嚴重、極端的情形下,方才考慮在監護之外尋求處理辦法,如收容教養,如根據我國刑法第十七條第二款的規定追究刑事責任。那麼,對于已滿十四周歲不滿十六周歲未成年人違反治安管理處罰法的情形屬于特別嚴重、極端的情形嗎?顯然不是。而如果對其予以行政拘留處罰,即為對上述監護規則的侵入,其不當之處顯然。其次,筆者認為,該修訂意見試圖革新的問題的確存在,即已滿十四周歲不滿十六周歲未成年人的治安違法行為不能不加強管控。對此,筆者認為,管控的真正合理有效的辦法不是行政拘留處罰,其看似嚴厲,但實際乏效;真正合理有效的辦法恐怕是如何加強監護的問題。對此,筆者的具體建議是:修改完善原治安管理處罰法第十一條,即增設“監護督導制度” ,其規定可以是:“不滿十四周歲的人違反治安管理的,不予處罰,但是應當責令其監護人嚴加管教。責令監護人嚴加管教的,應當書面説明該未成年人違法的具體原因、監護不當之處、進一步違法犯罪的風險及責任、如何加強監護的具體措施等情況。必要時,可以責令監護人參加相應的教育培訓。”

  (中國青年報·中青在線記者 陳鳳莉整理)

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【糾錯】 責任編輯: 劉瓊
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