二、2015年中央和地方預算草案
2015年是全面深化改革的關鍵之年，是全面推進依法治國的開局之年，也是全面完成“十二五”規劃的收官之年。編制好2015年預算，進一步發揮好財政職能作用，對于貫徹落實黨中央、國務院各項決策部署，推進國家治理體係和治理能力現代化，具有十分重要的意義。
2015年國內外經濟形勢依然錯綜復雜。受經濟下行壓力加大、結構調整深化、全面推進改革、財政收入增速下降等影響，今年收支矛盾更加突出。根據面臨的財政經濟形勢，2015年財政工作和預算編制，要全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會以及中央經濟工作會議精神，深入貫徹習近平總書記係列重要講話精神，按照黨中央、國務院決策部署，堅持穩中求進、改革創新，繼續實施積極的財政政策並適當加大力度，充分發揮財稅政策促進穩增長、調結構、促改革的重要作用；深化財稅體制改革，全面落實新預演算法和國務院關于深化預算管理制度改革的決定，完善預算管理各項制度，切實推進預算公開透明；健全政府預算體係，加大預算統籌力度；用好增量，盤活存量，優化財政支出結構，有保有壓，確保重點領域特別是民生領域支出，從嚴控制一般性支出，嚴肅財經紀律；加強地方政府性債務管理，切實防范財政風險，促進經濟平穩健康發展和社會和諧穩定。
新預演算法于2015年實施。2015年中央和地方預算編制，嚴格落實新預演算法要求。一是詳細報告新預演算法規定的人民代表大會審查預算的重點事項，包括上年度預算執行、本年度預算安排、政府債務、轉移支付等。二是重點報告支出預算和財政政策，自覺接受監督。三是盤活財政存量資金。中央和地方財政進一步清理結轉結余資金，嚴格控制新增結轉結余，將清理出來的資金統籌用于經濟社會發展的重點領域。四是加大預算統籌力度。將政府性基金預算中地方教育附加等11項基金收支列入一般公共預算；進一步提高國有資本經營預算調入一般公共預算的比例。五是細化預算編制。將預算草案中的中央本級和中央部門基本支出預算細化到經濟分類科目；在分項目編報轉移支付預算的基礎上，分地區編報轉移支付預算；進一步壓縮代編預算規模，提高年初預算到位率。六是全面推進預算公開。除涉密資訊外，所有使用財政撥款的部門都要做好預算公開。
（一）2015年財政政策。
2015年繼續實施積極的財政政策並適當加大力度，主要體現在四個方面：一是適當擴大財政赤字規模和動用以前年度結轉資金，加大支出力度。2015年全國財政赤字16200億元，比2014年增加2700億元，中央和地方財政赤字規模都有所增加。赤字佔國內生産總值的比重約2.3%，比2014年提高0.2個百分點。此外，納入政府性基金預算管理的地方政府專項債務增加1000億元，中央財政動用以前年度結轉資金1124億元，進一步加大支出力度。二是實行結構性減稅和普遍性降費，加強對實體經濟的支援。結合稅制改革，在清理規范稅收等優惠政策的同時，力爭全面完成營改增任務，進一步消除重復徵稅。落實好普遍性降費措施，減免涉及小微企業的有關行政事業性收費和政府性基金，繼續清理亂收費，切實減輕小微企業負擔。三是加大盤活財政存量資金力度，提高財政資金使用效益。按照新預演算法要求，清理結轉結余資金，將盤活的財政資金重點投向民生改善、公共服務和基礎設施等領域。清理財政專戶，設定預算周轉金和預算穩定調節基金的上限，編制三年滾動財政規劃，防止産生新的資金沉淀。四是保持一定的政府投資規模，發揮好引導作用。2015年安排中央基建投資4776億元，比上年增加200億元。調整優化安排方向，主要用于國家重大工程，跨地區、跨流域的投資項目以及外部性強的重點項目，進一步減少競爭性領域投入和對地方的小、散項目投資補助。
主要支出政策：
教育方面。實施第二期學前教育行動計劃。繼續聚焦貧困地區、聚焦薄弱學校，支援和引導地方加大貧困地區農村中小學寄宿制學校建設、縣鎮“大班額”學校擴容改造、中小學生活附屬設施建設等方面的投入力度，全面改善義務教育薄弱學校基本辦學條件。落實國家資助政策體係。將中職學校、普通高中國家助學金兩項助學金標準從年生均1500元提高到2000元。繼續實施現代職業教育品質提升計劃，引導和激勵地方加快完善高職院校生均撥款制度，中央財政將根據各地撥款制度建立、經費投入、改革發展等因素給予綜合獎補。改革完善中央高校投入機制，合理分擔培養成本，促進內涵式發展和創新人才培養。支援地方高校發展，促進提高品質、辦出特色。推動教育國際交流合作。
科技方面。落實創新驅動發展戰略。深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革，積極推進各類科技計劃優化整合，建立公開統一的國家科技管理平臺，構建全鏈條、一體化的組織實施方式。改進加強科研項目和資金管理。增加國家科技成果轉化引導基金規模，吸引更多社會資金、金融資本支援科技成果轉化。設立國家新興産業創業投資引導基金，主要投向新興産業早中期、初創期創新型企業，通過政府和社會、民間資金協同發力，促進創業創新和産業升級。建立國家重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放的後補助機制，促進科技資源開放共用。完善中央級科研機構投入機制。加大基礎研究投入，支援提高原始創新能力。支援加快推進實施國家科技重大專項。完善政府採購支援創新的政策措施，加大創新産品採購力度。開展首臺（套）重大技術裝備保險補償機制試點。
社會保障和就業方面。繼續按照10%的幅度提高企業退休人員基本養老金水準。以制度本身精算平衡為重點，改革完善統賬結合的職工基本養老保險制度，堵塞制度漏洞，增強基金支撐能力。
建立機關事業單位基本養老保險制度，單位按工資總額的20%繳費，個人按繳費工資基數的8%繳費。建立職業年金制度，單位按工資總額的8%繳費，個人按繳費工資基數的4%繳費。同時，調整機關事業單位工作人員工資。推進在縣以下機關實行公務員職務與職級並行制度。完成規范公務員津貼補貼和事業單位實施績效工資工作，研究建立地區附加津貼制度。
加大對困難群眾基本生活救助補助的支援力度，全面實施臨時救助制度，做好城鄉居民最低生活保障工作。適時調整優撫對象等人員撫恤和生活補助標準。
優化就業支出結構。深入實施高校畢業生就業促進計劃、大學生創業引領計劃，著重做好包括農村轉移勞動力等困難群體的就業工作。落實和完善失業保險穩崗補貼政策，降低企業失業保險費率。加強政府公共就業服務能力。
醫藥衛生方面。加大公共衛生服務和公立醫院綜合改革投入力度。將基本公共衛生服務經費財政補助標準從每人平均35元提高到40元，農村地區新增資金全部用于支付村醫提供的基本公共衛生服務。加大重大疾病防治支援力度。縣級公立醫院綜合改革擴大到所有縣，中央財政繼續按每個縣300萬元標準予以補助。進一步擴大城市公立醫院改革范圍。繼續推進住院醫師規范化培訓工作，中央財政按每人每年3萬元標準予以補助。
完善城鄉居民基本醫保制度，將新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險財政補助標準從每人每年320元提高到380元，同時個人繳費標準由90元相應提高到120元。全面開展城鄉居民大病保險，適當提高籌資標準。
農業方面。進一步支援實施生態環境友好型農業可持續發展戰略。擴大重金屬污染耕地修復治理試點和地下水超採綜合治理試點范圍。支援深松整地、保護性耕作和秸稈還田，恢復並提升地力。加大對産糧、産油和制種大縣的支援力度，完善糧食主産區利益補償機制。加強農田水利和重大水利工程終端配套設施建設。加大農業綜合開發投入，大力推進高標準農田建設。
完善農業補貼政策，加大補貼資金整合力度，提高補貼的精準性、指向性和實效性。改進棉花、大豆目標價格改革操作辦法。著力支援適度規模經營，深入開展農民合作社創新、農業生産全程社會化服務機制創新試點，推進農村一二三産業融合發展。完善農村金融和農業保險等方面的政策，引導更多社會資本投向現代農業建設。
完善村級公益事業建設一事一議財政獎補機制，繼續開展美麗鄉村建設試點和建制鎮示范試點。積極推進農村綜合改革示范試點和國有農場辦社會職能改革試點，研究探索農村集體經濟的有效實現形式。支援穩步推進農村土地承包經營權確權登記頒證試點，中央財政按照全國18.14億畝耕地、每畝10元標準予以補助，根據工作進度分年度安排。支援重點區域連片扶貧開發，實施精準扶貧，資金更多面向特定人口、具體人口。
生態環保方面。進一步支援做好天然林保護，對未納入政策保護范圍的天然林，建立停伐獎勵補助機制；對已納入政策保護范圍的天然林，提高現有保護補助標準。新增退耕還林還草1000萬畝。進一步完善森林生態效益補償制度和草原生態保護補助獎勵政策。加大大氣污染治理投入力度。整合設立水污染防治資金，加強水污染治理，推進國土江河綜合整治試點。建立對新能源汽車的全方位支援推廣機制。調整完善現有淘汰落後産能資金用途，支援壓縮過剩産能。進一步擴大節能減排財政政策綜合示范范圍，啟動以省為單位的綜合獎勵。深入推進排污權有償取得和交易制度改革，擴大流域上下遊橫向補償機制試點。
保障性安居工程方面。逐步從實物保障為主轉向實物保障和貨幣補貼並舉，“補磚頭”與“補人頭”相結合，利用PPP模式或政府購買服務方式，引導社會資本參與公共租賃住房的購建和運營管理，積極支援棚戶區改造，盤活存量住房，確保完成全年任務。制定城鎮保障性安居工程績效評價辦法。加大農村危房改造力度，統籌搞好農房抗震改造。
文化方面。支援加快建設現代公共文化服務體係，穩步推進國家基本公共文化服務標準化、均等化。支援實施中華文化傳承工程，加強文化遺産保護和中國傳統村落保護，推動民族民間文化發展。支援繁榮文藝創作和文化人才培養，推動創作更多有筋骨、有道德、有溫度的優秀作品。支援加強重點媒體國際傳播能力建設，促進傳統媒體和新興媒體融合發展。建立完善文化産業促進體係，推動重點行業快速發展。
司法方面。支援設立最高人民法院巡回法庭。支援北京、上海、廣州三地新設立智慧財産權法院。推動試點省以下地方法院、檢察院人財物由省級統一管理保障。
國防和軍隊建設方面。深入貫徹強軍目標，全面加強軍隊革命化現代化正規化建設，不斷提高履行使命任務能力，維護國家主權、安全、領土完整，保障國家和平發展。
完善財政體制和轉移支付制度方面。調整出口退稅增量分擔機制，從2015年起，出口退稅增量由中央財政全額負擔，同時，對地方不再實行消費稅1：0.3增量返還。這樣做有利于促進全國市場統一，也有利于完善消費稅制度。建立和完善財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。加大專項轉移支付清理整合力度，2015年中央對地方專項轉移支付項目進一步減少到100個左右。
（二）2015年收入預計和支出安排。
1.一般公共預算。
中央一般公共預算收入69230億元，比2014年執行數增長7%。從中央預算穩定調節基金調入1000億元，合計收入總量為70230億元。中央一般公共預算支出81430億元，增長9.5%（扣除預備費後增長8.8%）。其中，中央本級支出25012億元，中央對地方稅收返還和轉移支付55918億元，中央預備費500億元。收支總量相抵，中央財政赤字為11200億元，比2014年增加1700億元。中央財政國債余額限額111908.35億元。中央預算穩定調節基金余額為341.15億元。
圖3 2015年中央一般公共預算平衡關係
地方一般公共預算本級收入85070億元，增長7.5%，加上中央對地方稅收返還和轉移支付收入55918億元，地方一般公共預算收入合計為140988億元。地方一般公共預算支出145988億元，增長10.2%。地方財政赤字5000億元，比2014年增加1000億元，國務院同意發行地方政府一般債券彌補。需要説明的是，地方財政收支預算由地方各級人民政府編制，報同級人民代表大會批準，目前尚在匯總中。報告中地方財政收入預計數和支出安排數均為中央財政代編。
上述2015年財政收支數已含政府性基金預算轉列一般公共預算的收支數。即：根據國務院批準的完善政府預算體係的方案，從2015年1月1日起，將地方教育附加等11項基金收支由政府性基金轉列一般公共預算，在減少政府性基金預算收支的同時，相應調增一般公共預算2015年收支數和2014年收支基數，對2015年一般公共預算收支增幅影響不大。
匯總中央和地方預算，全國一般公共預算收入154300億元，增長7.3%。加上從中央預算穩定調節基金調入1000億元，可安排的收入總量為155300億元。全國一般公共預算支出171500億元，增長10.6%。赤字16200億元，比2014年增加2700億元。
2015年中央一般公共預算支出81430億元，增長9.5%（扣除預備費後增長8.8%），此外還動用以前年度結轉資金1124億元。分中央本級支出、對地方稅收返還和轉移支付反映。
2015年中央本級支出25012億元，增長10.4%，此外還動用以前年度結轉資金279億元。主要支出項目安排情況：農林水支出660.62億元，增長18.6%。社會保障和就業支出729.3億元，增長4.2%。教育支出1351.51億元（含動用以前年度結轉資金60億元），增長8.8%。科學技術支出2757.25億元（含動用以前年度結轉資金170億元），增長12.3%。文化體育與傳媒支出249.21億元，增長6.4%。醫療衛生與計劃生育支出110.19億元，增長22.1%。節能環保支出291.25億元。交通運輸支出806.89億元。糧油物資儲備支出1546.38億元，增長33.2%，主要是儲備糧油利息費用補貼、儲備糧油差價補貼和儲備棉出庫競賣虧損補貼等支出增加。國防支出8868.98億元，增長10.1%。公共安全支出1541.92億元，增長4.3%。一般公共服務支出1004.91億元。資源勘探資訊等支出296.84億元。動用以前年度結轉資金49億元，用于規范公務員津貼補貼和事業單位實施績效工資。
2015年中央對地方稅收返還和轉移支付55918億元，增長8.1%，此外還動用以前年度結轉資金845億元。其中，一般性轉移支付30045.37億元（含動用以前年度結轉資金815億元），增長12.6%。在一般性轉移支付中，均衡性轉移支付19215.08億元（含動用以前年度結轉資金715億元），增長14.8%，對因實施調整機關事業單位工作人員工資政策部分地方所需財政負擔的經費，通過增加均衡性轉移支付給予適當補助；老少邊窮地區轉移支付1255.65億元，增長12%；基本養老金等轉移支付4581.84億元（含動用以前年度結轉資金100億元），增長20.1%。專項轉移支付21564.34億元（含動用以前年度結轉資金30億元），增長8.1%，除有政策規定外，原則上實行零增長或有所壓減。增長的項目主要有：一是教育方面，農村義務教育薄弱學校改造補助資金327.5億元，增長6.3%；現代職業教育品質提升計劃專項資金147.88億元，增長24.6%；學生資助補助經費404.92億元，增長18.7%。二是社會保障和醫療衛生方面，優撫對象補助經費369.63億元，增長19.9%；困難群眾基本生活救助補助資金1207.68億元，增長7.1%；公共衛生服務補助資金498.04億元，增長8.7%；公立醫院補助資金125.6億元（含動用以前年度結轉資金30億元）。三是節能環保方面，大氣污染防治資金115.5億元，增長9.5%；節能減排補助資金478.5億元，增長40.4%，主要是根據石油價格調整補貼改革方案，將用于燃油公交車的補貼調整為新能源公交車補貼，轉列入該項目；天然林保護工程補助經費176.17億元，增長21.4%；退耕還林工程財政專項資金308.65億元，增長8.8%。四是農業方面，農業資源及生態保護補助資金201.58億元，增長12.1%；農業技術推廣與服務補助資金152.45億元，增長20.9%；農田水利設施建設和水土保持補助資金427.56億元，增長33.5%；林業補助資金350.89億元，增長15.7%。五是城鎮保障性安居工程專項資金1243億元，增長9.1%。
2.政府性基金預算。
政府性基金收入預算是在上年度基金收入預算執行情況基礎上，綜合考慮收入基礎、物價變動、政策調整等因素編制。支出預算按照以收定支、收支平衡、專款專用原則編制。
中央政府性基金收入4363.87億元，增長11.7%。加上上年結轉收入720.72億元，中央政府性基金收入總量為5084.59億元。中央政府性基金支出5084.59億元，增長25.4%。其中，中央本級支出3669.28億元，增長27.2%；對地方轉移支付1415.31億元，增長20.9%。
地方政府性基金本級收入44509.51億元，下降4.7%。其中，國有土地使用權出讓收入39452億元，下降4.7%。加上中央政府性基金對地方轉移支付收入1415.31億元，地方政府性基金收入為45924.82億元。國務院同意新增發行地方政府專項債券1000億元，用于有一定收益的公益性事業發展。地方政府性基金支出46924.82億元，增長2.6%。其中，國有土地使用權出讓收入安排的支出39778.77億元，下降1.4%。
匯總中央和地方預算，全國政府性基金收入48873.38億元，下降3.5%，加上上年結轉收入720.72億元，地方政府專項債券1000億元，全國政府性基金收入總量為50594.1億元；全國政府性基金支出50594.1億元，增長4.1%。
需要説明的是，地方教育附加等11項基金收支轉列一般公共預算後，2015年中央和地方政府性基金收支規模減少，相應對2014年基數作了調減，增幅仍為可比口徑。
3.國有資本經營預算。
根據國務院批準的完善政府預算體係的方案，2015年採取以下措施健全國有資本經營預算制度：進一步提高中央國有資本經營預算調入一般公共預算的比例。明確中央國有資本經營預算支出范圍，除調入一般公共預算和補充社保基金外，主要用于優先解決國有企業歷史遺留問題及相關改革成本支出，對國有企業的資本金注入及國有企業政策性補貼等方面。在中央國有資本經營預算中安排對地方的轉移支付，用于支援中央企業和1998年以後中央下放的煤炭、有色、軍工等企業解決歷史遺留問題，支援解決廠辦大集體未盡事宜。將部分中央國有金融企業納入國有資本經營預算編制范圍。
2015年中央國有資本經營預算收入1550億元，增長9.9%。加上上年結轉收入143.98億元，中央國有資本經營預算收入總量為1693.98億元。中央國有資本經營預算支出1693.98億元，增長19.4%。其中：中央本級支出1405.48億元，包括調入一般公共預算用于保障和改善民生支出230億元（比上年增加46億元），解決歷史遺留問題及國有企業改革成本支出527億元，國有資本金注入536億元，政策性虧損補貼88億元，其他支出24.48億元；對地方轉移支付288.5億元。
地方國有資本經營預算本級收入713.12億元，加上中央國有資本經營預算對地方轉移支付收入288.5億元，地方國有資本經營預算收入1001.62億元。地方國有資本經營預算支出1001.62億元。
匯總中央和地方預算，全國國有資本經營預算收入2263.12億元，加上上年結轉收入143.98億元，全國國有資本經營預算收入總量為2407.1億元；全國國有資本經營預算支出2407.1億元。
4.社會保險基金預算。
社會保險基金收入預算根據統籌地區上年度基金收入預算執行情況、本年度經濟社會發展水準預測、社會保險政策調整情況及社會保險工作計劃等因素編制。其中：保險費收入根據社會保險參保繳費人數、社會保險費率或固定繳費標準、上年度社會在崗職工平均工資水準、工資增長等因素，結合社會保險徵繳擴面、歷年欠費追繳等情況確定。財政補貼收入根據上年度財政對社會保險基金補助，剔除不可比因素後加上本年度新增財政補助進行測算。
社會保險基金支出預算根據統籌地區上年度基金支出預算執行情況、本年度享受社會保險待遇人數變動、經濟社會發展水準、社會保險政策調整情況及社會保險待遇標準變動等因素編制。
全國社會保險基金收入43088.07億元，增長10%。其中，保險費收入31633.39億元，財政補貼收入9741.75億元。全國社會保險基金支出38463.97億元，增長14.2%。本年收支結余4624.1億元，年末滾存結余55032.86億元。
以上預算安排的具體情況詳見《中華人民共和國2014年全國預算執行情況2015年全國預算（草案）》。
需要説明的是，根據新預演算法規定，預算年度開始後，在全國人民代表大會批準本預算草案前，可安排下列支出：上年度結轉支出；參照上年同期的預算支出數額安排必須支出的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉移性支出；法律規定必須履行支付義務的支出，以及用于自然災害等突發事件處理的支出。根據上述規定，2015年1月中央一般公共預算支出7512億元。其中，中央本級支出1329億元，對地方稅收返還和轉移支付6183億元。
