“稅收法定”不能“瘦身” 立法良性互動凸顯中國式立法民主

2015年03月13日 01:28:47 來源:新華網

(中國網事·銳話題)“稅收法定”不能“瘦身” 立法良性互動凸顯中國式立法民主

    新華網北京3月13日新媒體專電(“中國網事”記者) 十二屆全國人大三次會議議程過半,立法法修正案草案審議備受關注,其中“稅收法定”成為焦點問題。草案三審稿中將“納稅人、徵稅對象、計稅依據、稅率”四個重要稅收要素刪除,僅保留了“稅種的開徵、停徵”,引發人大代表和專家學者們擔憂:這一改動是否會給“稅收法定”帶來彈性空間?

  記者從十二屆全國人大三次會議主席團獲悉,全國人大法律委員會建議,根據代表意見,將立法法修正案草案中“稅種的開徵、停徵和稅收徵收管理的基本制度”這一法定事項的表述,修改為“稅種的設立、稅率的確定和稅收徵收管理等稅收基本制度”。

  此間評論認為,全國人大代表的建議和全國人大法律委員會的報告凸顯了“中國式立法民主”,反映出科學立法、民主立法的氛圍。“稅率”的相關表述從被刪減到回歸,鮮明地體現了“中國式立法民主”對于民意的尊重與響應,值得“點讚”。

  草案三審稿“瘦身” 代表專家擔心留“後門”

  立法法修正案三審稿,將二審稿中規定的稅種、納稅人、徵稅對象、計稅依據、稅率等相關表述變成了“稅種的開徵、停徵和稅收徵收管理的基本制度”這一法定事項的表述。

  這一“瘦身”計劃立即引起一些代表和專家的質疑。

  在山東代表團小組討論中,全國人大代表趙冬苓説:“我對稅收法定特別關注,此次發現目前的草案和原來的二審稿有了很大差別,二審稿對稅種、納稅人、納稅對象、計稅依據、稅率都明確規定要法定,但現在這些要素全都消失了。這是為什麼?”

  稅收法定的議案是2013年趙冬苓聯合其他代表首次提出,一時引起輿論關注。當年,十八屆三中全會明確提出“落實稅收法定原則”,稅收法定的推進步伐加快。

  “如果稅率不由人大立法決定,稅收法定的原則會大打折扣,我建議參考二稿的第八條第六款,將稅率等稅收要素重新納入人大立法權中。”趙冬苓説,“我覺得這個是公説公有理,婆説婆有理。財政部想收稅的時候,他就不這樣解釋了。制定法律還是要嚴密,過于籠統,就給了各種解釋的空間。”

  中國財稅法學研究會會長、北京大學法學院教授劉劍文認為,較2014年12月的二審稿,三審稿對稅收法定原則的規定不夠精確、周延,仍有一定的可改進之處,保留的“稅種的開徵、停徵”法定,遠不足以涵蓋稅收法定原則的其他內容。“1%和10%的稅率相差實在太多!”劉劍文説。

  “瘦身”未必沒道理 真理越辯越明朗

  針對代表和專家們的質疑,全國人大常委會法制工作委員會副主任鄭淑娜在9日舉行的新聞發布會上作出解釋:草案二審稿有關表述經過專家論證認為不夠科學。實際上稅種就包括納稅人、徵稅對象、計稅依據和稅率。為了表述更科學,三審稿草案作了改正。

  全國政協委員、財政部財政科學研究所原所長賈康認為,如果立法法詳細到諸如稅率這樣的細節,都要明確制定在法律文本內,實際操作成本太高。稅率存在不斷變動可能,而人大常委會兩個月舉行一次會議,能否及時滿足經濟形勢需要值得考慮。很多國家都有類似情況,一般會給出一個授權,這個授權是需要經過法律表述清楚的。給了授權以後,有關政府部門在自己履行職責過程中間進行調整。“我國過去的常見問題,就是授權過于寬泛,現在要收縮這個彈性空間,但也不能完全沒有彈性。”

  但劉劍文對此表示反對,“我認為‘瘦身’可能是有兩方面擔憂:一是擔心影響到地方立法自主權,二是擔心遇到緊急情況,政府調整稅率會受到限制,但我覺得這些擔心不必要。”前者有車船稅的成功案例,即中央確定稅率的上下限,允許地方政府在一定范圍內結合本地實際選擇確定;後者雖然每年全國人大會議只有1次,但全國人大常委會開會有6次,足以應對各種特殊情況,即便有更特殊的情況,政府也可以向人大建議再增加開會。所以稅率調整在全國人大主導下進行,根本不存在問題。

  “我們同時要看到一個問題,那就是稅率絕對不能頻繁調整。”劉劍文説,“改革開放三十多年來大部分稅種都是幾年或更長時間調整一次,唯一的例外就是去年3次提高了成品油消費稅率,對社會産生了巨大的負面影響。那麼現在稅收法定要規定稅率,就是要防止出現稅率頻繁調整的問題,它影響政府的公信力,也損害了稅法的權威。”

  全國人大代表吳亮星説:“立法法在稅收法定核心概念上,大家基本上已經達成一致了;但是在具體條文的表述上,出現了一些爭議和討論。我覺得這不是什麼壞事,反而是好事,一部法律或一些法律條文的出臺,肯定是社會不同群體相互討論甚至爭論的過程,有討論才説明有關注,有討論才能越辯越明。充分討論後再最終確定並由人大通過,這本身就是我們人大和人大代表的職責所在。”

  杜絕“法律彈性” 凸顯立法民主

  劉劍文告訴記者,稅收法定的三個主要原則,一個是稅種要法定,二是基本要素要確定,三是徵稅程序要合法。從原理到發達國家的經驗,稅收法定的要素通常都包括稅種、納稅人、徵稅對象、稅率、計稅依據,有時候還包括稅收優惠。這些是基本要素,是一個整體,不能割裂開來的。稅種只是反映一個名,後面反映的是實質內容,所以稅收法定的要素要確定,不能産生歧義。如果只規定了稅種的開徵和停徵,那麼可能管不住有些行政部門的“有權任性”。

  部分專家和人大代表建議,立法法應該對稅收法定的要素進行規定,其中最核心的要素是稅率,因為它反映了一個稅賦的輕重,稅率的高低也是老百姓看得最直觀的。

  在12日上午舉行的十二屆全國人大三次會議主席團第二次會議上,全國人大法律委員會主任委員喬曉陽作了關于立法法修正案草案審議結果的報告。

  報告指出,修正案草案第三條中規定“稅種的開徵、停徵和稅收徵收管理的基本制度”只能由法律規定。一些代表建議將稅收要素中的“稅率”予以明確列舉。

  法律委員會經研究認為,稅率是稅種的基本要素,凡是單行稅法都要對稅率作出規定,比如企業所得稅法,在設立這一稅種的同時,規定稅率為25%;明確稅率由法律規定,並不排除稅收單行法律同時明確由國務院對具體稅率作出調整,比如車船稅法,在規定稅目稅額的同時,相應也規定了幅度,並授權國務院或者地方可以在幅度內確定具體稅額或者調整。

  法律委員會按照落實稅收法定原則的要求,根據代表們的意見,建議將這一項的表述修改為:“稅種的設立、稅率的確定和稅收徵收管理等稅收基本制度。”

  正如此間評論所言,立法是一個復雜的過程,法律如何規定才能既符合人民群眾願望,又能在實踐中更好地體現法治原則,是對“中國式立法民主”切實發揮實效的考驗。廣納民意民智,在審議法律條文時“咬文嚼字”、逐字推敲、務求精準,是確保法律權威、準確與科學的必然要求。

  此次“稅率之爭”,刪減或者保留的本意,都在于讓法律更好地發揮作用。如何確保法律規定能夠精準覆蓋,消除可能存在的“模糊地帶”,其實是比探討“刪減或保留”孰是孰非更為重要的命題。透視“稅率”兩字“刪增博弈”的細節,充分顯示了立法過程中,社會主義民主與法治有機融合、相得益彰的優越性。(參與採寫記者:李舒,徐海濤,朱翃,涂銘,傅勇濤,程士華)

[責任編輯: 張天宇]
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