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檢察官出擊!公益訴訟進入2.0時代
2017-07-05 09:12:00 來源: 半月談網
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  編者按:

  7月1日起,新修訂的民事訴訟法和行政訴訟法開始實施,修訂的內容是確立檢察機關提起公益訴訟制度。這意味著,經過兩年試點後,全國所有檢察機關均可提起公益訴訟。

  令人欣慰!公益訴訟,這個滿載全社會共同利益的新型列車,在多年緩慢前行後終于全面換裝“檢”字號發動機,開始加速前進。檢察機關成為公益訴訟“主心骨”,將改變過去公益訴訟主體缺位、專業性不足和案例過少、剛性約束缺乏的局面,促使公益訴訟邁入“挺起腰桿”、全面出擊的2.0發展階段。這將是十八大以來全面依法治國、法治政府建設的一大成就。

  公益訴訟,保護的是社會公共利益和國家利益,尤其體現在生態環境和資源保護、國有資産保護、國有土地使用權出讓等領域。在這些領域發生的案件,往往損害的是公共利益,與具體的公民、法人和其他組織缺乏法律規定的直接利害關係,公益訴訟是唯一的法律救濟渠道。公益訴訟,可以説是一柄必不可少的公共利益“保護傘”。

  回顧公益訴訟的發展,從上世紀90年代的律師自發,到本世紀初的社會組織等主體介入,經歷了一個較長的過程。但是,由于專業人才不足、訴訟成本高等原因,公益訴訟長期案例偏少,且集中在民事公益訴訟方面,行政公益訴訟主體嚴重缺位,相對于龐大的社會公益需求無疑是杯水車薪。

  真正推動公益訴訟發展提速、按下“快進鍵”的是檢察機關提起公益訴訟制度的探索。黨的十八屆四中全會決定提出,探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。2015年7月1日,全國人大常委會決定授權北京等13個省區市檢察機關開展為期兩年的提起公益訴訟試點工作。統計顯示,截至今年6月,各試點地區檢察機關共辦理公益訴訟案件9053件,其中訴前程式案件7903件、提起訴訟案件1150件。

  兩年試點的成就是多方面的。最高檢新聞發言人肖瑋6月30日表示,檢察機關通過提起公益訴訟的方式,督促行政機關依法履行保護公益職責,彌補了行政公益訴訟的主體缺位,增強了公益保護的剛性,也解決了一批長期困擾人民群眾的環境問題。

  如今,檢察機關提起公益訴訟制度已在全國推開,公益訴訟的春天可以説觸手可及。當然我們也要看到,檢察機關提起公益訴訟這一制度剛剛確立,其細則尚待完善,現實中還有一些障礙有待破除。如何讓公益訴訟走得更好?半月談記者在各試點地區展開了深入調研。

2014年,江蘇1.6億環境公益訴訟案開庭二審 沈鵬攝

  檢察官出擊!公益訴訟在行動

  自最高人民檢察院2015年7月起在北京等13個省、區、市開展為期兩年的提起公益訴訟試點以來,各地紛紛開啟了以檢察機關提起公益訴訟為主的“破冰之旅”。隨著案件數量、種類不斷增多,我國公益訴訟迎來前所未有的春天。

  為了公眾利益的“最後一公里”

  2016年12月19日,廣東首例民事公益訴訟案件得到判決。案件要追溯到2014年9月17日,被告郭松全、黃基雄、陳曉東在汕頭市城南街道租地開辦酸洗工廠期間,排放未經環保處理的廢水、廢渣,造成嚴重環境污染。次年,郭松全、黃基雄等人被汕頭市潮陽區人民法院以污染環境罪等罪名分別判處有期徒刑四年到九個月不等的刑期。

  2016年4月7日,汕頭市人民檢察院以公益訴訟人身份向潮州市中級人民法院提起民事公益訴訟,認為郭松全等人的行為導致了酸洗作業區域的環境污染,共造成環境污染損失542.9642萬元。

  潮州市中級人民法院于2016年12月19日作出判決,支援檢察機關的訴訟請求,判處郭松全等4人連帶賠償生態環境修復費用510.52萬元、水資源損失14.04萬元、環境監測費用8.4042萬元,並付還公益訴訟人為提起公益訴訟而支付的合理費用10萬元。

  汕頭市人民檢察院民行科科長林東升説,該案讓污染者在承擔刑事責任的同時,對污染造成的損失承擔民事侵權責任,有助于震懾、預防污染環境行為的發生。

  截至2017年1月,廣東省檢察機關共發現公益訴訟線索1022件,發出訴前檢察建議413件,提起公益訴訟54件。廣東率先在全國實現覆蓋環境資源保護、消費者食品藥品安全、國有資産保護、國有土地使用權出讓等所有公益訴訟試點領域,總量超出全國試點地區平均數近1倍。

  維護生態環境,公益訴訟隨時出發

  “2015年7月份,我們發現伊通河的污染情況十分嚴重,隨即向四平市檢察院上報。”吉林省四平市伊通滿族自治縣人民檢察院民行部負責人説,專案組對伊通河上游污染案進行專項調查發現,造成污染情況最為嚴重的是伊通生活垃圾處理廠。

  吉林省人民檢察院將伊通縣生活垃圾處理廠污染案例列入全省首批16個重點督辦的公益訴訟案件。

  2015年11月11日,伊通縣檢察院向伊通縣住建局下發了立即採取措施、停止污染的《檢察建議》。“為了能徹底治理污染的伊通河,我們給省政府也發了一份《檢察建議》,當時在全國來説,也是首例。”吉林省人民檢察院檢察長楊克勤説。

  經過一年多治理,2017年1月10日,記者來到伊通縣生活垃圾場,在垃圾掩埋區,已經聞不到異味,只有通向地下的幾個煙囪還偶爾冒著垃圾發酵的沼氣。

  吉林省檢察院行政檢察部檢察官蔡軍生説,如今伊通縣生活垃圾處理廠轉為建築垃圾場和備用垃圾場,生活垃圾全部填埋,並對垃圾滲濾液進行了無害化處理。為了解決全縣生活垃圾後續處理問題,所有生活垃圾運到遼源電廠焚燒,既解決了垃圾處理難題,又節省了資金的投入,這對一個財政資金有限的縣來説,可謂一舉兩得。

  2014年4月,周某夫妻在未取得任何審批手續的情況下,在吉林琿春市林業局敬信林場林地中,大面積毀林並非法開採礦石出售。此處是東北虎自然保護區的核心區域,造成東北虎棲息地損失,毀損森林面積5569平方米。

  琿春市檢察院隨後向琿春市國土資源局發出《檢察建議》,督促其依法採取措施,對周某等人的非法行為進行處理,琿春市國土資源局雖回函,但並沒有採取處理措施。

  為此,琿春市檢察院日前向琿春市法院提起行政公益訴訟,要求確認被告琿春市國土資源局對周某違法採礦行為未依法履行職責違法,同時要求判令被告對違法行為人依法進行處理,法院對檢察機關提起的公益訴訟最終給予了支援。

  吉林是我國生態重地,一年多來,吉林省檢察機關積極探索公益訴訟新機制,對不作為的行政機關,檢察機關通過提起民事或行政公益訴訟,更好地保護了生態環境。

  化被動為主動,檢察機關先行出擊

  記者採訪了解到,在試點工作以前,由于群眾對許多公益保護問題不夠敏感,不少侵害都是到了比較嚴重的地步才引起公眾重視,許多侵害公眾權益的事件都沒能提交到法庭。

  針對這一問題,安徽省檢察機關組織民行、反貪、反瀆、公訴等部門溝通協調,在開展破壞環境資源和危害食品藥品安全犯罪等專項監督活動中,同步搜尋立案監督線索和公益訴訟線索。同時,全面梳理兩年來辦理的生態環境和資源保護、國有資産保護、國有土地出讓等領域職務犯罪案件,使一批相關人員已受查處、行政違法尚未糾正的案件線索,通過公益訴訟再次進入法律監督視野。

  安徽金寨縣商務和糧食局、金寨縣財政局在實施國家“萬村千鄉市場工程”農家店財政補貼項目中,不依法履行職責,違法初審項目驗收申請和資金撥付申請,導致46.69萬元國家財政補貼資金被騙取。為此金寨縣檢察院提起行政公益訴訟。經開庭審理,法院判決支援檢察機關全部訴訟請求。此案的起訴和判決,不僅促使金寨縣商務和糧食局及財政局依法履行了追繳被騙財政補貼資金的職責,對其他行政機關也起到了警醒作用。

  兩年試點成效如何?2017年6月30日,最高檢新聞發言人肖瑋指出,從兩年來的試點情況看,這項改革實現了頂層設計的目標,促進了依法行政和法治政府建設:一方面,檢察機關通過提出訴前檢察建議督促行政機關依法履行職責,增強了行政機關依法行政的主動性和積極性,有效督促行政機關依法行政、嚴格執法;另一方面,在行政機關不糾正違法或怠于履行職責的情況下,檢察機關通過提起公益訴訟的方式,督促行政機關依法履行保護公益職責,彌補了行政公益訴訟的主體缺位,增強了公益保護的剛性。

  生態環境和資源保護是檢察機關提起公益訴訟試點的主要領域。兩年的實踐表明,試點工作有效保護了生態環境和自然資源,解決了一大批困擾人民群眾的環境問題。檢察機關提起環境公益訴訟已經成為保護環境的重要途徑之一,進一步健全完善了環境保護制度體係,加大了對環境違法行為的威懾力度,提升了環保執法機構依法行政、嚴格執法的意識和水準,有效改善了一些地方環境污染長期持續的局面,促進了綠色發展理念和發展方式的形成,為生態保護和生態文明建設提供了堅強的制度保障。(採寫記者:詹奕嘉 熊琳 周立權 鮑曉菁)

  半月談記者了解到,盡管公益訴訟試點成效顯著,但在事前、事中、事後等多個環節仍面臨案源較少、監督對象認識偏差和配套機制不健全等問題和障礙,整體上與當前社會公益需求相比仍是“供不應求”。

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【糾錯】 責任編輯: 劉瓊
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