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美國“301調查”的虛實與遠近 中國將如何應對
2017-08-18 08:35:29 來源: 經濟參考報
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  一石激起千層浪,微妙的中美經貿關係再一次走到了十字路口。

  美國總統特朗普14日簽署行政備忘錄,授權貿易代表萊特希澤審查“中國貿易行為”,包括中國在技術轉讓等智慧財産權領域的做法。獲授權後,萊特希澤有可能按照美國《1974年貿易法》第301條,對中國發起“301調查”。

  在中美關係上,特朗普政府此舉是否會是再次“試探底線”,而中國又如何應對——

  “這僅僅是個開始”

  特朗普14日當天在白宮簽署行政備忘錄,指令美國貿易代表萊特希澤決定是否就中國有關法律、政策、實踐或做法可能不合理或歧視性地損害美國智慧財産權、創新或技術發展展開調查,要求其動用所有可用的政策選項,以確保“公平和對等的貿易規則”。特朗普在簽署備忘錄時表示,“我們將保護版權、專利、注冊商標、商業機密以及其他智慧財産權,它們對美國的安全和繁榮來説至關重要”。他還説,這是一項重大“舉動”,目前僅僅是個開始……

  同日,美國貿易代表辦公室發表聲明,表示將進行全面調查,並根據需要採取措施以保護美國産業的未來。美國貿易代表萊特希澤在聲明中強調,這將是美國貿易代表首要任務之一,他將盡快向特朗普匯報相關行動計劃。

  有分析指出,在對華經貿問題一貫持強硬立場的萊特希澤可能會對中國發起“301調查”。據報道,萊特希澤曾任裏根政府時期的副貿易代表一職,參與了對日本出口到美國的汽車、摩托車、鋼鐵等産品提高關稅、實行進口配額限制等具體工作,迫使日本將部分汽車産業生産線遷至美國。近年來,他曾多次指責中國通過“操縱貿易”造成制造業工作崗位由美國流入中國,還多次批評世貿組織的多邊機制,並在上任後重新啟用了多項封塵多年的單邊貿易政策工具。

  美國《華爾街日報》的文章指出,此次簽署的指令是美國復雜的對華外交策略的一部分。美國正試圖在相互矛盾的對華政策目標之間求取平衡,一方面希望與中國就國際事務能夠進一步協調一致,另一方面又希望能縮小3470億美元的對華貿易逆差。

  如果特朗普政府要根據“301條款”對中國進行貿易制裁,美國專家預計制裁選項包括進一步收緊對華敏感軍民兩用産品出口管制、限制美國公司向中國合作夥伴提供技術許可的自由、限制中國企業對美出口或者在美開展業務。

  不過,從目前看,特朗普此舉並不意味著美國將立刻啟動相關具體調查,也不意味著一定會出臺針對中國的制裁措施。美國官員先前説,美方如果決定發起“301調查”,將首先與中方進行磋商,相關磋商預計將持續一年或一年半時間。

  泛泛而言,所謂的“301調查”,其法律依據來自“301條款”,後者是美國《1974年貿易法》中第301條款的簡稱,主要內容是保護美國在國際貿易中的權利,對其他被認為貿易做法“不合理”、“不公平”的國家進行報復。根據這項條款,美國可以對其認定為“不公平”的國家和地區的貿易做法進行調查,並可與有關政府協商,最後由總統決定採取提高關稅、限制進口、停止有關協定等報復性措施。

  資料顯示,1988年美國國會通過了《1988年綜合貿易法》,對“301條款”做了修改,增加了“超級301條款”和“特別301條款”。

  修改後的條款將美國總統決定對外國“不公平貿易”採取報復的權力移交給了美國貿易代表,並增加了“強制性報復”的內容。“超級301條款”主要是針對限制美國産品和勞務進入其市場的國家,“特別301條款”是針對那些對智慧財産權沒有提供充分有效保護的國家。以上兩項條款還規定,美國貿易代表可自行對上述國家進行認定、調查和採取報復措施,並要求美國貿易代表辦公室每年4月30日前向國會提交有關報告。

  美國國內質疑單邊主義

  從歷史上看,誕生于上世紀冷戰時期的“301調查”,在上世紀80年代的美日貿易糾紛中被多次使用,並引發國際社會強烈不滿。由于這種單邊主義色彩濃厚的舉措與全球化現實格格不入,在1995年世界貿易組織(WTO)成立後,“301調查”就基本被美國政府束之高閣。

  在1994年關稅與貿易總協定“烏拉圭回合”談判結束後,美國與其他國家達成了默契,同意建立包含約束性爭端解決機制的世貿組織,同時美國基本停止使用“301調查”工具。“雖然沒有正式的協議要求美國必須停止使用‘301調查’,但對美國來説確實沒必要再度使用這項法律條款,因為世貿組織已擁有有效的爭端解決機制。”美國彼得森國際經濟研究所高級研究員、曾擔任奧巴馬貿易政策顧問的查德·鮑恩在接受新華社記者採訪時説。

  鮑恩認為,在“301調查”中,美國身兼警察、檢察官、陪審團、法官等多重角色,這顯然令調查缺乏公正性,“這一法律大體是在有效、國際公認的爭端解決機制(WTO)誕生前使用”。在鮑恩看來,WTO成立後,其爭端解決機制便成為解決貿易糾紛的公正和權威平臺,這也令“301調查”失去存在價值。正是考慮到這種單邊主義行動有違WTO精神,容易招致貿易夥伴報復,此前數屆美國政府均謹慎回避這一法律工具。

  奧巴馬政府時期的美國貿易代表邁克爾·弗羅曼日前在接受彭博電視臺採訪時説,“301調查”的關鍵在于調查結束之後怎麼做。如果美國單方面出臺制裁措施,將有違世界貿易組織(WTO)規定。弗羅曼表示,過去奧巴馬政府傾向于跳過“301調查”程式,直接向世貿組織提出貿易訴訟。

  美國巴克內爾大學政治學與國際關係教授朱志群認為,一般來説,世貿組織成員應該在世貿組織框架下、而不是基于某一成員自己的法律來解決貿易爭端。美國如果對中國啟動“301調查”,便是將國內法律淩駕于國際法之上,“這將進一步損害美國的國際形象”。他説,如果美國採取單邊主義行動,最終受影響的是中美雙方的消費者和企業。“這是一個雙輸的選擇。在全球化時代,中美經濟相互依賴,經濟制裁無法解決貿易爭端。”

  此外,美國中國問題專家羅伯特·勞倫斯·庫恩指出,此舉無益于解決美國經濟問題。短期來看,少部分美國人可能受益。但長期來看,美國經濟將受損,因為這可能會阻礙美國經濟朝更可持續的方向發展,“這將是一種倒退”。庫恩認為,對中國發起貿易調查只是“政治上的權宜之計”,因為特朗普競選時曾承諾支援者將為他們找回就業。“但抨擊中國並不會讓問題得以解決,而是需要對工人進行再教育,使他們適應自動化時代的新工種。”

  在布魯金斯學會高級研究員杜大偉看來,特朗普政府希望通過施加經濟壓力、迫使中國在貿易問題和東亞地緣政治上做出讓步的策略並不會奏效,因為這種策略建立在兩大錯誤假設之上。其一,假定中國高度依賴美國出口市場維持經濟增長,因此美國擁有對華貿易籌碼,但現實是,中國對美出口佔中國國內生産總值的比重不到5%,隨著中國經濟增長從依賴出口和投資轉向服務和消費驅動,美國市場對中國經濟增長的相對重要性進一步降低。其二,假定在目前的國內國際形勢下,中國願為中美關係的穩定進行妥協,因此美國可借機“要價”。但杜大偉認為,從中美經濟合作百日計劃和7月份首輪中美全面經濟對話來看,中方在談判中堅守了長期底線,不會單純為穩定中美關係做出太大讓步。

  在WTO框架下解決爭端

  特朗普政府當前面臨的最大政策缺失是尚未真正接觸世貿組織,不僅沒有利用世貿組織的爭端解決機制,也沒有參與部分世貿組織成員發起的服務貿易協定和環境産品協定等行業性貿易談判。單邊制裁工具並不能達到預期目標,係統性的貿易問題最好拿到世貿組織解決。

  中國與全球化智庫高級研究員何偉文對《經濟參考報》記者表示,所謂的“301條款”屬于美國國內法,不受國外的制約,出臺迄今受到很多國家的批評,在世貿組織成立後,美國已經承諾只執行與之規則相符的規則。何偉文説,對美國而言,WTO是約束,在處理雙邊問題上,美國慣用國內法,並認定國內法高于國際法,當國內法與國際法衝突時,國內法適用,這就引起了許多國際爭端,“但美國的國內法對其他國家來説並不適用,對中國也不適用,我們服從的規則只能是WTO。”

  清華大學中美關係研究中心高級研究員周世儉也對《經濟參考報》記者表示,“中國遵守的是多邊貿易機制的國際貿易法”,按照現在的規則,美中都應該按照WTO的規則來辦事。

  聯合國貿易和發展會議(貿發會議)經濟事務官員梁國勇日前指出,美國以過時的國內法為依據試圖對貿易夥伴實施制裁性措施不符合國際法,單邊貿易措施將引發貿易戰風險且不利于任何一方。梁國勇表示,以WTO為核心的多邊貿易體制已經為實施合理合法的貿易救濟措施提供了充分空間,也建立了有效的貿易爭端解決機制。拋開多邊貿易規則,以國內法為依據對貿易夥伴實施制裁性措施的做法,具有單邊性和隨意性,是不公平、不公正的,也是不符合國際法的。梁國勇建議,解決中美貿易不平衡問題應該基于理性的態度採取建設性措施。今年4月中美兩國領導人會晤確定了正確的方向,就是擴大中國從美國的進口,而不是減少中國向美國的出口。兩國應沿著這個方向,繼續通過談判縮小分歧,而訴諸極端的保護主義舉措將有百害而無一益。

  其實,這並不是推崇“美國優先”的特朗普政府第一次嘗試單邊主義貿易策略,也並不是特朗普政府第一次遭遇內部分歧和多方質疑。今年4月,特朗普政府同樣依據在世貿組織成立後就幾乎不再使用的《1962年貿易擴展法》第232條款,授權商務部就進口鋼鐵和鋁産品是否損害美國國家安全啟動調查。但因遭到包括內閣成員、美國商界和外國盟友的罕見集體反對,該調查結果未能在6月底如期公布。特朗普隨後也不得不説:“我們目前不想做了。”

  積極應對捍衛合法權益

  在中美利益交融日深的今天,雙方已形成“你中有我、我中有你”的緊密合作格局,經貿關係韌性也越來越強,“301調查”這種過時的單邊主義舉措對雙方無益,也很難撼動雙邊合作大局。

  實際上,中國對美國的“301調查”並不陌生。據報道,在中國加入世貿組織前,美國分別于1991年、1994年、1996年三次援引“特別301條款”,對中國發起了“特別301調查”,並于1991年就市場準入問題發起“301調查”;加入世貿組織後,美國在2010年對中國新能源産業進行了“301調查”。在智慧財産權保護領域,過去美國更多地採用“337調查”,如今得到總統授權後,美國貿易代表萊特希澤將可以根據“301條款”,對所謂的中國企業涉嫌侵犯美國智慧財産權和迫使美國企業技術轉讓進行“301調查”。

  針對美國總統特朗普本次簽署備忘錄,將對中國發起貿易調查一事,商務部新聞發言人15日發表談話稱,望美國遵守對世貿規則的承諾,若美方不顧事實採取舉動,中方將採取所有適當措施,堅決捍衛中方合法權益。

  該新聞發言人稱,中方對此表示嚴重關切。“301調查”制度自面世以來,就具有濃厚的單邊主義色彩,一直為其他國家所反對。美方已經向國際社會作過承諾,以符合世貿規則的方式執行該制度。我們認為,美方應該嚴守承諾,不要成為多邊規則的破壞者。“美方應珍惜當前中美經貿關係良好的局面和合作態勢,美方的任何貿易保護主義做法必將損害雙邊經貿關係及雙方企業利益。”該新聞發言人説。

  此外,中方還多次強調,中美經貿關係的本質是互利共贏的,在前不久舉行的中美首輪全面經濟對話當中取得的一個重要的成果就是雙方確立了中美經濟合作的正確方向,即堅持把合作共贏作為發展雙邊經貿關係的基本原則,把對話磋商作為解決分歧的基本方法,把保持重大經濟政策溝通作為對話合作的基本方式,考慮到中美關係的重要性,中方願意同美方共同努力,在相互尊重、平等互利的基礎上,維護中美經貿關係持續健康穩定向前發展。

  有報道援引浙江大學美國研究中心教授劉國柱的判斷説,中美目前還沒走到貿易戰的程度,最多就是一個序曲。美國啟動調查的目的就是向中國施壓,在外貿上要求中國讓步更多,但雙方對話機制很多,可能在調查中達成妥協。美國彼得森國際經濟研究所高級研究員鮑恩建議,中美雙方就産能過剩、投資關係、國有企業、智慧財産權保護等諸多議題展開談判,爭取達成一項新的貿易協定,不一定是雙邊協定,也可以通過多邊渠道來解決關係兩國的核心問題。鮑恩表示,談判的議題越多越廣,中美雙方越容易妥協和達成所有協議。

  周世儉認為,中國政府一方面可以選擇觀望,研判事態發展再行處置,另一方面可以選擇去WTO,與美國對簿公堂,利用仲裁機構解決爭端。

  對于美方的單邊主義對華貿易策略,英國《金融時報》日前刊發社論説:“利用此類強硬武器可能被中方視為極端挑釁行為,有引發全面貿易戰的風險。”此外,出于對美方單邊主義舉措可能引發貿易戰的擔憂,國際金融協會日前呼吁,“兩國應進一步發掘各自比較優勢和貿易新機會”,而非通過貿易戰來解決問題。但在何偉文看來,特朗普政府的目的就是為了和中國談判,迫使中國做出讓步。“貿易戰不太可能發生,因為美國也清楚貿易戰對其也沒有好處,但會在具體問題上敲打中國以撈取好處。不過,在一些具體行業領域,雙方的摩擦可能會比過去更加厲害。”(記者 王龍雲 孫韶華 高攀 實習生 夏思宇)

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【糾錯】 責任編輯: 李童
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