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國發中心程國強:加快建立以市場定價為主體的糧食價格形成機制
2017-08-02 16:59:43 來源: 新華網
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  新華網長沙8月2日電(劉文婷)8月2日,第十八屆中國糧食論壇在長沙舉行。國務院發展研究中心國際局局長、研究員程國強談及糧食收儲制度改革時建議,從調整政策的目標入手,通過改革實施機制,來增強政策的針對性、有效性和係統性。

圖為國務院發展研究中心國際局局長、研究院程國強發表主旨演講。

  程國強指出,近幾年來,我國糧食産業發生翻天覆地的轉變,農業供給側結構性改革也備受國家高度重視。2015年,中國實現了糧食生産的“十二連增”,但仍存在“五高二低”的現象,即高産量、高庫存、高進口、高價格、高成本、低消費量、低銷售量。

  “為了應對高成本的問題,當時政府採取的措施是提價。”程國強稱,我國自2004年就開始實施糧食最低收購價政策,以此調動農民種糧積極性,促進糧食持續穩定增産、農民收入較快增長,但仍面對著一些沒有攻克的堡壘需要等待實施探索性的改革。

  2017年中央一號文件明確指出,改革完善糧食等重要農産品價格形成機制和收儲制度,堅持並合理調整稻谷、小麥最低收購價水平,形成合理比價關係;推進玉米市場定價、價補分離改革,健全生産者補貼制度;鼓勵多元市場主體入市收購,防止出現賣糧難;調整大豆、新疆棉花目標價格政策,改進補貼方式;優化中央儲備糧品種結構和區域布局;也強調了完善農業補貼制度要求,進一步提高農業補貼政策的指向性和精準性,完善糧食主産區利益補償機制等。

  對于正在推進的農産品價格形成機制改革,程國強認為,原則上改革必須注重係統謀劃、頂層設計,推進價補分離、積極穩妥。既要堅持市場導向,從根本上消除價格支持對市場的扭曲影響,也要更好發揮政府支持和調控作用,配套建立農業生産者補貼機制,使其在改革中利益少受損、甚至不受損;既要促進農業調結構、減庫存,又要守住糧食安全底線,確保糧食生産能力不滑坡。

  他認為,想把價格形成機制改革,必須厘清改革的邏輯——從調整農業支持方式入手,認識到保護農民利益並非只有價格支持這一種工具。比如通過直接補貼實施良種補貼、農機具購置補貼等,不挂鉤的補貼則實施糧食直補、農資綜合補貼、保險等;此外,也可以通過綜合服務來支持實施基礎設施建設、科研、農技推廣體係建設、動植物疫情防控體係建設、糧食安全儲備。

  與此同時,他也分析了新形勢下的新問題與新挑戰。“糧食高産量、高進口、高庫存‘三高’問題日益突出,下遊産業經營困難,財政負擔加重,國際談判壓力增大等,政策實施效果逐步衰減,外部性問題越來越嚴重。” 據他介紹,目前全國各類糧食企業庫存5.8億噸,相當于全國一年的消費量,同比增長33%。稻谷庫存達1.5億噸,相當于國內消費總量的80%;小麥庫存超過1億噸,接近于國內消費總量;中央事權稻谷、小麥庫存大幅增加,倉容嚴重緊張,政策實施已難以為繼。

  “2016年玉米收儲制度改革後,國內玉米價格大幅回調,東北産區價格由上一年度每噸1900—2000元下降到目前不足1500元。”他説,如果最低收購價不及時跟進調整,東北地區稻谷相對玉米的比價優勢將更加明顯,有可能出現稻谷對玉米的大面積種植替代;西北地區則會出現小麥對玉米的種植替代,由此將使稻谷、小麥庫存壓力進一步加大。

  究竟怎麼改變現狀?改革的方向或要把握的底線是什麼?程國強提出了自己的一番思路。他認為,改革的基本方向上,首先得調整最低收購價的政策目標,增強政策的針對性。其次,改革最低收購價的實施機制,增強政策的有效性。第三,要綜合配套施策,增強政策係統性。他進一步解釋稱,改革最低收購價政策,表面上是只針對糧食收儲制度政策,而實質上是全面綜合配套的政策改革,注重改革的係統性、整體性和協同性。

  他建議,在保持政策構架基本穩定的前提下,按照“價補分離”原則,逐步分離最低收購價政策“保增收”功能,增強政策的靈活性和彈性,同時建立相應利益補償機制,綜合運用價格和補貼等手段,建立起既能充分發揮市場機制作用,又能促進糧食生産穩定發展、保障農民利益,既符合WTO規則,又符合中國國情的口糧支持政策體係。

  他還提供了兩種改革路徑。一是調整政策實施范圍,保持目前政策執行范圍,有利于保護農民種糧積極性,穩定口糧生産,但糧食“三高”問題可能繼續存在。二是分階段、分步驟調整政策實施范圍,保持最低收購價政策框架的基本穩定,第一階段考慮暫停實施早秈稻的最低收購價政策,作為最低收購價調整完善的試點,繼續實行小麥、中晚秈稻以及粳稻最低收購價政策;第二階段,根據3到5年的時間把最低收購價調整到一個“合理水平”,分期分批調減粳稻、中晚秈稻、小麥最低收購價的實施范圍,建立以市場定價為主體的糧食價格形成機制,消除市場幹預和扭曲影響。

  他將“合理水平”解釋為,將最低收購價調低至生産成本,去除政策的“增收”功能,即“托底收購、價補分離”。這將促進回歸最低收購價政策的設計初衷,突出“保供給”、“保底線”的政策定位,即彌補農民種糧成本,解決農民賣糧難問題,有利于穩定口糧生産。

  此外,在他看來,要深入推動糧食收儲制度改革,配套政策不可少。改革糧食最低收購價政策,必須處理好中央與地方、國際與國內、政府與市場、産業上遊與下遊、財政承受能力與保護農民利益、合理化解庫存與促進種植結構調整等關係。而這就需要進一步調整完善糧食收儲機制,合理安排消化庫存,創新糧食市場調控體係,大力發展糧食産業經濟。 

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【糾錯】 責任編輯: 沈美
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