到2025年，統一規範高效的國家公園管理體制基本建立；到2035年，基本完成國家公園空間布局建設任務
我國建立國家公園體制的實質是創新中國的自然生態保護制度，核心要義體現在三個方面：一是建立統一規範高效的自然保護地管理體制；二是構建以國家公園為主體、自然保護區為基礎、自然公園為補充的新型自然保護地體系；三是突出自然生態系統嚴格保護和系統保護，形成自然生態系統保護的新體制新模式
《方案》直接涉及28個省份400多個縣級行政區，各級政府都將直接或間接參加國家公園建設，社會公眾、原住居民也將通過特許經營、志願服務、生態管護公益崗位等形式參與到國家公園的保護建設管理中
文 | 唐小平
國家公園是我國最重要的自然生態空間，其總體發展布局直接關係到我國國土空間開發保護的格局優化和自然保護地體系構建。
2022年11月，國務院發布了《關於國家公園空間布局方案的批復》。之後經國務院同意，國家林草局、財政部、自然資源部、生態環境部聯合印發了《國家公園空間布局方案》（下稱《方案》）。全國遴選了49個國家公園候選區（含5個正式設立的國家公園），包括陸域44個、陸海統籌2個、海域3個，總面積約110萬平方公里。其中陸域面積99萬平方公里，佔陸域國土面積的10.3%，海域面積11萬平方公里。
《方案》作為我國生態文明建設的重大成果，確定了國家公園建設的發展目標、空間布局、設立要求、主要任務和實施保障等主要內容，擘畫了全世界最大國家公園體系的宏偉藍圖，《方案》的實施將為美麗中國和人與自然和諧共生現代化築牢生態根基。
科學遴選國家公園候選區
國家公園候選區遴選堅持國家立場、保護第一、尊重自然、積極穩妥等原則，以國土空間規劃為底版，從我國經濟社會發展戰略出發，統籌國土生態安全等多目標需求，系統思維、科學布局。
第一，明確國家公園功能定位。我國的國家公園是由國家劃定和管理的具有國家級保護價值的大尺度自然區域，主要功能是保護自然生態系統的完整性和原真性，維護國家生態安全，保護生物多樣性，給子孫後代留下珍貴自然資産。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2017年印發的《建立國家公園體制總體方案》指出，國家公園是由國家批准設立並主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。2019年印發的《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》指出，國家公園是我國自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺産最精華、生物多樣性最富集的部分，保護範圍大，生態過程完整，具有全球價值、國家象徵，國民認同度高。
第二，科學識別自然保護關鍵區域。遴選國家公園候選區，首先要明確我國需要嚴格保護的自然生態空間。國家林草局與中國科學院聯合開展了自然保護地體系規劃研究，系統建立了生態系統重要性、珍稀瀕危物種代表性、自然遺跡景觀獨特性的評價方法；整體識別了我國重要生態系統、代表性珍稀瀕危物種，以及獨特自然遺跡和自然景觀的集中分佈區；明確了我國極重要自然保護關鍵區域大約陸域192萬平方公里，海域30萬平方公里，規劃納入自然保護地體系進行系統保護。考慮到生態價值相互比較的可能或便利性，以我國自然地理格局、生態功能格局及氣候、地形、植被空間分異規律為基礎，將具有相似自然生態系統類型與生態過程的自然區域劃為同一自然生態地理區，全國共劃分為4個生態大區39個自然生態地理區。在每個自然地理單元內，以自然保護關鍵區為基礎選擇具有設立國家公園潛力的區域作為評估對象，全國共選擇了236個評估區。
第三，綜合遴選國家公園候選區。根據《國家公園設立規範》標準，按國家代表性、生態重要性、管理可行性3大准入條件和9項認定指標，將最美國土的功能定位指標化。國家公園必須具有中國代表意義的自然生態系統，或中國特有和重點保護野生動植物的集聚區，或具有全國乃至全球意義的自然景觀和自然文化遺産區域；生態區位極為重要，基本維持一個以上大面積自然生態系統結構和大尺度生態過程的完整狀態，大部分區域保持自然風貌，或輕微受損經修復可恢復自然狀態；在自然資源資産産權、公共利用、管理體制、保護空間整合與國民素質教育等方面具有良好基礎。對236個評估區對標評估、優中選優，原則上每個自然生態地理區只選擇1～2個作為候選區。
第四，社會大眾參與遴選全過程。2021年2月，開展了“選出你心目中的中國國家公園”大眾網絡投票，充分聽取大眾意見。同時，經歷了多輪專家論證和徵求有關部門意見及第三方評估等嚴格程序。可以説，《方案》編制過程既體現了研究的科學性，布局的系統性，也體現了公眾參與性。
鍛造生態文明建設大國重器
國家公園體制是生態文明建設引導性、標誌性制度創新。《方案》把我國10.3%的陸域面積、11萬平方公里海域納入候選區，形成世界上面積最大、保護類型最全面的國家公園體系，保護最美國土，守護最有價值自然資産，是國之重器。
國家公園守護國土生態安全屏障關鍵區。國家公園是我國最重要的一類自然保護地，保護層級最高，保護強度最大，保護目標綜合性最強。在維護國家生態安全關鍵區域中具有首要地位。《方案》緊密銜接了以“三區四帶”為核心的全國重要生態系統保護修復重大工程，涵蓋了國土生態安全屏障最關鍵的區域。
青藏高原在涵養水源、保持水土、應對氣候變化等方面具有極為重要的生態功能；長江、黃河是中華民族母親河，保護流域生態、實行區域高質量發展是中國現代化建設的重大戰略。將生態功能極為重要、生態系統極為脆弱、自然生態保護空缺嚴重的區域規劃為重要自然生態空間，採用國家公園的方式嚴格保護起來是人與自然和諧共生新發展格局的迫切要求。
《方案》打破行政區域、部門管理限制，在青藏高原布局了三江源、羌塘、崑崙山、若爾蓋、珠穆朗瑪峰等13個候選區，形成青藏高原國家公園群，將大尺度原生態區域及生態廊道納入保護體系，保護區域超過70萬平方公里；在黃河流域、長江流域從源頭到河口布局了9個、11個候選區，將源頭匯水區、水土流失嚴重區、水源涵養關鍵區設立國家公園系統保護，保護全國乃至全球經濟社會可持續發展的基礎。
國家公園引領生物多樣性保護。生物多樣性是人類所依存的生態系統及其服務的重要基礎，關係到人類生存和發展。《方案》覆蓋了森林、草原、濕地、荒漠、海洋等典型生態系統，以及生物多樣性、自然遺跡富集區域。據不完全統計，布局範圍分佈着5000多種野生脊椎動物和2.9萬多種高等植物，分別佔我國脊椎動物和高等植物的68%、81%，保護了80%以上的國家重點保護野生動植物物種及其棲息地，保護了眾多大尺度的生態廊道，保護了國際候鳥遷飛、鯨豚類洄游、獸類跨境遷徙的關鍵區域。
《方案》直接涉及28個省份400多個縣級行政區，各級政府都將直接或間接參加國家公園建設，社會公眾、原住居民也將通過特許經營、志願服務、生態管護公益崗位等形式參與到國家公園的保護建設管理中。國家公園體制在社會、經濟、政策、文化等各方面具有融合性，在生態安全、生物多樣性保護方面具有全局性，有利於在更高層次、更廣範圍促進生物多樣性保護。
國家公園推動自然保護領域歷史性變革。我國建立國家公園體制的實質是創新中國的自然生態保護制度，核心要義體現在三個方面：一是建立統一規範高效的自然保護地管理體制；二是構建以國家公園為主體、自然保護區為基礎、自然公園為補充的新型自然保護地體系；三是突出自然生態系統嚴格保護和系統保護，形成自然生態系統保護的新體制新模式。《方案》共涉及現有自然保護地約705個，佔國家公園候選區總面積的71%，10項世界自然遺産、2項世界文化和自然雙遺産、19處人與生物圈保護區，國家公園設立過程將推動自然保護地整合優化，促進自然保護地的有效保護。從全球看，目前全球建有各類自然保護地約25.1萬個，覆蓋了陸域面積的15.7%，海洋面積的7.9%。我國國家公園體系一旦建成，將佔到全國自然保護地體系的一半以上，成為全球最大的國家公園體系。
三江源國家公園風光 三江源國家公園管理局供圖
有序推進國家公園體系建設
按照《方案》要求，到2025年，統一規範高效的國家公園管理體制基本建立；到2035年，基本完成國家公園空間布局建設任務，基本建成全世界最大的國家公園體系。這需要連續13年每年大約設立3～4個國家公園，還要進行高質量建設，任務艱巨。既需要做好頂層設計，也要上下同心，充分發揮好各級政府積極性和全社會力量。
成熟一個設立一個。堅持積極穩妥，成熟一個、設立一個的原則，上下協同，多部門聯動，有序推進國家公園體系建設。首先要摸清本底，對候選區的生態本底、社會經濟本底進行細緻調查，明確其價值所在，這是國家公園設立的最基礎性工作。其次要進行社會影響評價，評估國家公園設立對區域及當地社區帶來的社會經濟影響，是否可以承受。特別是對一些與生態保護措施有衝突的問題提前進行處置，如礦業權、工業開發、城鎮建設等，提出有序退出預案。第三要科學劃定論證邊界範圍，既要將體現國家公園核心價值的區域完整保護起來，又要實事求是，結合管理機構設置以及解決歷史遺留問題等多因素綜合分析合理區劃範圍，劃界過程也就是保護與發展相協調的過程。最後，做好宣傳教育，推廣普及國家公園理念，促進地方政府、當地社區和一些利益相關者形成建設共識。
構建動態開放和考核評估機制。國家公園創建實行動態開放的候選區機制，國家公園候選區確實無法達到設立要求的，可以不予設立。對未納入布局方案的保護關鍵區域，統籌國家生態戰略安全需要和管理可行性等因素，經科學評估，可以按程序增補為國家公園候選區。同時，建立國家公園評估退出機制，國家公園一旦設立，將定期組織對保護管理成效、規劃實施等開展評估，對評估不達標或造成自然資源資産重大損失的，將啟動黃牌機制限期整改，對整改不力、經評估確無法整改到位的啟動退出機制。
高質量建設國家公園。按照《方案》明確的國家公園建設重點任務推動高質量建設。一是強化自然資源資産管理，編制自然資源資産管理權責清單和資産負債表，落實自然資源資産有償使用制度，有序推進特許經營，加強自然資源資産保護和利用監管。二是開展生態保護修復，統籌實施自然生態系統、自然景觀、自然遺跡保護，開展退化土地、廢棄工礦地等生態修復和環境整治，加強野外巡護和監管。三是統籌自然保護與社區發展，明確生産生活邊界，制定社區幫扶政策，完善社區參與機制，探索生態産品價值實現有效途徑。四是加強科技支撐保障，建立國家公園旗艦物種保護研究機構，設置野外長期研究基地，加強重大課題研究，加快科技成果轉化應用，打造多層次科研合作&&。五是提升監測監管水平，利用先進技術手段，健全天空地一體化綜合監測體系，建設智慧國家公園。六是增強科普宣教能力，建設自然教育基地，完善科普宣教和生態體驗設施，科學布局入口社區、生態營地、精品體驗路線等，塑造國家公園品牌。（作者係國家公園研究院院長）