黨的二十屆四中全會審議通過了《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，明確了“十五五”時期經濟社會發展的指導思想、重大原則和主要目標，並作出一系列重大戰略部署。全會提出，要增強區域發展協調性，深入推進以人為本的新型城鎮化。新的五年，城市善治之路將越走越寬。
記者：過去推動城市發展的條件已經發生變化，需要構建城市發展的新型動力體系。當前，我國正處在城市發展動力轉換期，請問主要體現在哪些方面？
王一鳴：中央城市工作會議指出，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。適應新階段新形勢新要求，城市發展要加快推進城市發展動力轉變，構建城市發展的新型動力體系。當前，我國城市發展正處在動力轉換期，主要體現在以下幾個方面。
從人口看，農業轉移人口對城市新增人口的貢獻明顯下降。過去一個時期，農業轉移人口是我國城市新增人口的主要來源。我國人口總量已經連續三年減少，人口負增長進入常態化，老齡化進程加快，農村老齡化更為突出，可轉移勞動力數量持續減少，存量農村人口向城市轉移的空間將進一步收窄。城鎮化速度將從高速轉向中速，城鎮化途徑從吸納外來人口為主轉向農業轉移人口本地化為主，已經進入城市的近三億農業轉移人口市民化，將成為城市發展的新動力。
從資金看，“城市建設-土地財政-金融”循環的債務驅動模式難以為繼。過去一個時期，城市建設的資金來源主要是以土地做抵押，獲取金融資源，形成債務驅動的城市擴張模式。隨着土地出讓收入大幅下降，償債壓力明顯增大。與此同時，還要化解存量隱性債務，堅決遏制新增債務，對城市建設傳統資金渠道形成明顯制約。PPP項目一度成為公共設施投資的重要融資模式，但一些地方變相搞“明股實債”，成為地方政府債務來源。由此可見，城市發展融資模式需要加快轉變。
從房地産看，房地産市場深度調整深刻影響城市發展動力機制。房地産擴張是上一輪城市發展的重要動力。雖然近年來新興産業如新能源汽車、鋰電池、光伏設備等增勢強勁，但短期內仍難以抵補房地産市場深度調整形成的需求缺口。房地産加上建築業佔GDP的比重高，土地出讓收入和房地産相關稅收佔地方綜合財力較大部分，房地産貸款加上以房地産作抵押品的貸款佔全部貸款餘額也不低，房地産市場深度調整迫切要求城市發展動力機制加快轉變。
從産業看，依靠傳統産業規模擴張驅動城市發展的空間收窄。城市化進程與工業化迅猛擴張是分不開的。我國已經建成規模龐大、配套齊全的産業體系，是世界上唯一擁有聯合國産業分類目錄中所有工業門類的國家，製造業連續15年居世界首位。聯合國工業發展組織（UNIDO）2024年發布的《工業化的未來》報告指出，2024年中國製造業佔全球製造業比重達到31.6%。今後一個時期，我國重化工業大規模擴張接近尾聲，傳統産業陸續達峰並將轉入&&期，面臨結構性過剩壓力，同時産業數字化轉型和智能化改造將明顯加快，人工智能和製造業的深度融合，將孕育智能製造新的應用場景，形成新型工業化驅動城市發展的新模式。
從公共服務看，依託戶籍的公共資源配置機制受到極大挑戰。伴隨着過去一個時期城鎮化快速發展，人口跨區域流動規模增大，對人口流入地區的公共資源配置造成極大壓力，使得傳統的依託戶籍人口配置公共資源的機制受到巨大衝擊，迫切需要加快推進“由常住地登記戶口提供基本公共服務制度”，建立有效激勵機制，提高常住地政府提供基本公共服務的積極性，鼓勵常住地政府推進解決農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女教育等基本公共服務問題，加快農業轉移人口市民化進程。
從空間結構看，大都市圈為核心的區域將成為城市發展的動力源。知識和技術密集度高的産業，在空間上繼續向大都市圈集中，以大都市圈為核心的區域將聚集更多産業、資本和人口，而一些依賴勞動密集型製造業和資源型産業的地區，人才、資金、技術將繼續凈流出，“收縮型”城市數量可能增多。比如，東北三省除了瀋陽、長春、大連人口凈流入外，其他所有的地級市都凈流出，哈爾濱作為省會城市近年來也出現凈流出情況。空間結構變化在提高要素空間聚集和配置效率的同時，也將加劇不同區域、不同類型城市的分化，城市發展的動力體系將更加極化。
記者：為適應城市發展從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主階段的新形勢新要求，城市發展需要如何構建新型動力體系？
王一鳴：構建城市發展的新型動力體系，需要把握未來我國城鎮化發展趨勢。2024年，我國常住人口城鎮化率達到67%，考慮到我國人口基數較大和區域的多樣性複雜性，我國的城鎮化率可能不會像歐美發達國家在達到80%之後才逐步趨於穩定，後城鎮化時代可能提前到來，提高城市生活品質、公共服務水平和城市治理水平將成為在後城鎮化時代的核心問題。“十五五”時期常住人口的城鎮化率大體年均提高0.7個百分點，“十五五”時期末達到72%，到2035年達到75%左右，城鎮人口略超過10億人。適應城市發展從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主階段的新形勢新要求，城市發展需要構建新型動力體系。
為城市發展注入新動力。我國城市發展正處於新舊動能轉換的關鍵期，必須把創新作為第一動力，向科技創新要動能。城市資源稟賦和基礎條件各不相同，要因地制宜發展新質生産力，培育發展戰略性新興産業和未來産業，推動傳統産業轉型升級，大力推進智能建造，加強生産性服務業支撐，推動生活性服務業補短板、上水平，發展現代化産業體系。
推進城市更新。城市更新是推動城市高質量發展的綜合性、系統性戰略行動。建設現代化人民城市，必須把城市更新擺在更加突出位置，一體推進好房子、好小區、好社區、好城區建設，統籌實施好一系列民生工程、安全工程、發展工程，為人民群眾創造高品質生活空間。着力構建房地産發展新模式，優化和完善住房供應體系，更好滿足剛性和改善型住房需求。
推進城市綠色低碳轉型。城市是人口集聚之地，也是集中排放之源。今後一個時期，隨着各類污染物排放陸續達峰後進入高位&&期並形成疊加效應，將增大城市生態環境壓力，城市發展的綠色低碳轉型的任務更加艱巨。
提升城市治理水平。現代化人民城市需要現代化治理。面對新一輪科技革命，城市治理要順應數智化趨勢，加強智慧城市建設，建設城市運行的智能化管理服務&&，豐富應用場景，推進公共服務“一網通辦”，讓人民群眾感受到城市的溫度。
優化城市空間結構。我國幅員遼闊，地區之間發展不平衡，城市與經濟發展要相輔相成、相互促進，城市人口與用地要相匹配，城市規模與資源環境承載能力要相適應。同時，城市發展要堅持人口、産業、城鎮、交通一體規劃，優化城市內部空間結構。
依靠改革增強城市動能。大規模增量建設時期形成的相關法律法規、政策標準、體制機制，已難以滿足新階段城市發展的要求，必須堅持破立並舉、先立後破，加快建立健全與城市高質量發展相適應的制度體系。改革城市投融資體制，推動創新財政金融政策工具，引導和規範社會資本參與，加快構建可持續的城市建設運營投融資體系。完善多元主體參與的城市治理機制，推動構建共建共治共享的城市治理體系。
記者：“十五五”時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期，請問您如何看待我國發展面臨的戰略機遇和風險挑戰？
王一鳴：我們必須準確識變、科學應變、主動求變。“十五五”時期，高質量發展可能進入攻堅期，隨着勞動力數量對經濟增長的貢獻逐步減弱，人口老齡化等因素導致儲蓄率下降，資本形成對經濟增長的貢獻持續下降，全要素生産率對經濟增長的貢獻更為凸顯。新型工業化進入深化期，重化工業大規模擴張接近尾聲，傳統産業發展陸續達峰並將轉入&&期，同時産業數字化轉型和智能化改造將明顯加快，推動産業數字化、智能化、高端化。城鎮化進入轉型期，農業轉移人口對城鎮新增人口的貢獻下降，城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。綠色發展進入關鍵攻堅期，隨着經濟結構變化和能源效率提高，能源消費增速將逐步趨緩，但各類污染物排放陸續達峰後將進入高位&&期，綠色低碳轉型的任務仍然艱巨。
黨的二十大報告對全面建成社會主義現代化強國作出“分兩步走”總的戰略安排，“十五五”時期是我國基本實現社會主義現代化承上啟下的關鍵期，必須把堅持高質量發展作為新時代的硬道理，把推進中國式現代化作為最大的政治，以新發展理念引領發展，因地制宜發展新質生産力，不斷夯實中國式現代化的物質基礎，確保基本實現社會主義現代化取得決定性進展。
（來源：社會科學報社，作者：潘圳）
