中國共産黨與我國的根本政治制度-新華網
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2021 12/03 10:30:39
來源:《求是》

中國共産黨與我國的根本政治制度

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信春鷹

  黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮鬥重大成就和歷史經驗的決議》指出:“黨從國內外政治發展成敗得失中深刻認識到,堅定中國特色社會主義制度自信首先要堅定對中國特色社會主義政治制度的自信,建設社會主義民主政治,發展社會主義政治文明,必須使中國特色社會主義政治制度深深扎根于中國社會土壤,照抄照搬他國政治制度行不通,甚至會把國家前途命運葬送掉。”人民代表大會制度就是深深扎根于中國社會土壤的、具有中國特色的社會主義政治制度。

  今年是中國共産黨建黨100周年,在建黨百年的歷史進程中,中國共産黨始終高舉人民民主的旗幟,逐步探索、建立、發展、完善中國人民當家作主的新型政治制度,不斷推進社會主義民主政治建設,用制度體係保證人民當家作主。習近平總書記指出,“人民代表大會制度是符合我國國情和實際、體現社會主義國家性質、保證人民當家作主、保障實現中華民族偉大復興的好制度,是我們黨領導人民在人類政治制度史上的偉大創造,是在我國政治發展史乃至世界政治發展史上具有重大意義的全新政治制度”,“人民代表大會制度,堅持中國共産黨領導,堅持馬克思主義國家學説的基本原則,適應人民民主專政的國體,有效保證國家沿著社會主義道路前進”。在中國共産黨領導下,人民代表大會制度在長期實踐中得到持續鞏固、發展和完善,展現出蓬勃生機和巨大優勢,為黨領導人民創造經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡提供了重要制度保障。

  一、探索適合中國國情、保證人民當家作主的政治制度是中國共産黨的不懈追求

  中國産生了共産黨,是開天辟地的大事變,它深刻改變了近代以後中華民族發展的方向和進程,深刻改變了中國人民和中華民族的前途和命運,為近代以來中國人民尋找適合國情的政治制度模式指明了方向,中國人民對自己命運的選擇從精神上的被動轉為主動。毛澤東同志對此作過總結,“自從1840年鴉片戰爭失敗那時起,先進的中國人,經過千辛萬苦,向西方國家尋找真理”;“中國人向西方學得很不少,但是行不通,理想總是不能實現”。在帶領人民爭取民族獨立、人民解放的偉大鬥爭中,我們黨深刻認識到,革命的根本問題是政權問題。不觸動舊的社會根基的自強運動,各種名目的改良主義,舊式農民戰爭,資産階級革命派領導的民主主義革命,照搬西方政治制度模式的各種方案,都不能完成中華民族救亡圖存和反帝反封建的歷史任務,都不能讓中國的政局和社會穩定下來,也都不能為中國實現國家富強、人民幸福提供制度保障。為了結束封建專制統治,實現人民民主,中國共産黨始終把致力于建立人民當家作主的新社會與建立適合中國國情、保證人民當家作主的政治制度作為自己的奮鬥目標。

  1921年黨的一大通過的《中國共産黨綱領》就提出:“我們黨承認蘇維埃管理制度,要把工人、農民和士兵組織起來,並以社會革命為自己政策的主要目的。”黨在領導新民主主義革命的偉大鬥爭中建立根據地和紅色政權,積累了在局部地區執政的寶貴經驗,為政治制度的探索提供了條件。

  1931年11月,中華蘇維埃第一次全國代表大會在江西瑞金開幕。大會制定了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》,選舉産生中央執行委員會,宣告中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立。中華蘇維埃共和國是工農民主專政性質的政權。1934年1月,中央又召開了中華蘇維埃第二次全國代表大會。這兩次大會是工農兵代表大會制度政體的演練,是中國共産黨領導人民開展政權建設的開端,也是人民代表大會制度形成和發展的歷史起點。

  抗日戰爭時期,我們黨建立的抗日民主政權實行以“三三制”為原則的參議會制度,即在各級參議員和政權機關人員構成中,共産黨員、非黨的左派進步分子、中間分子各佔1/3。這是抗戰時期敵後根據地政權建設中的民主制度,有力地推進了抗日民主根據地的政權建設,使延安成為當時中國進步青年向往的“民主聖地”。毛澤東同志指出,人民普選的參議會與“三三制”的民主政權,是團結各個階級共同抗日的最好的政治形式。

  1940年1月,毛澤東同志在《新民主主義論》中明確提出“人民代表大會”的構想。指出,“沒有適當形式的政權機關,就不能代表國家。中國現在可以採取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的係統,並由各級代表大會選舉政府”。1945年4月,毛澤東同志在《論聯合政府》中進一步指出,我們主張在徹底地打敗日本侵略者之後,建立一個以全國絕大多數人民為基礎而在工人階級領導之下的統一戰線的民主聯盟的國家制度,我們把這樣的國家制度稱之為新民主主義的國家制度。新民主主義的政權組織,應該採取民主集中制,由各級人民代表大會決定大政方針,選舉政府。只有這個制度,才既能表現廣泛的民主,使各級人民代表大會有高度的權力,又能集中處理國事,使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務,並保障人民的一切必要的民主活動。如果沒有真正的民主制度,就不能達到這個目的,就叫做政體和國體不相適應。

  人民代表大會制度構想的提出,為新民主主義革命勝利後中國政治制度的發展指明了方向,也極大地團結和動員了各階層、各黨派人士。解放戰爭時期,我們黨在各解放區普遍建立起各級人民代表會議,黨領導政權建設的經驗日益豐富。1948年8月,華北臨時人民代表大會在石家莊召開,這是新中國成立前以“人民代表大會”命名的最高層次的地方權力機構,在會議的組織、程序、功能等方面已經具有新中國成立後人民代表大會的主要特徵:制定了選舉辦法,選舉産生了華北人民政府委員會,形成了政權執行機關;明確由人民代表大會行使立法權,行使監督職權,聽取審議邊區政府工作報告並作出相關決議;制定了會議的議事規則和其他程序。董必武在開幕詞中指出,華北臨時人民代表大會將成為全國人民代表大會的前奏和雛形。

  1949年6月,毛澤東同志在《論人民民主專政》中指出:“總結我們的經驗,集中到一點,就是工人階級(經過共産黨)領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政。”1949年9月,中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開,毛澤東同志在大會開幕詞中指出:“現在的中國人民政治協商會議是在完全新的基礎之上召開的,它具有代表全國人民的性質,它獲得全國人民的信任和擁護,因此中國人民政治協商會議宣布自己執行全國人民代表大會的職權。”會議通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》,規定中華人民共和國的國家政權屬于人民;人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。這部具有臨時憲法地位的重要文獻對新中國實行人民代表大會制度作出了明確安排,為人民代表大會制度的正式建立奠定了堅實基礎。

  二、中華人民共和國成立後人民代表大會制度在黨的領導下建立和發展

  中華人民共和國成立,中國政治實現了向人民民主的偉大跨越,億萬中國人民真正成為國家、社會和自己命運的主人,為人民代表大會制度這一構想付諸實踐奠定了前提、創造了條件,這在中國政治發展史乃至世界政治發展史上都具有劃時代意義。

  在新中國成立的頭三年中,我們黨領導人民鞏固了新生的人民政權,成功實現了新民主主義下的制度變革、經濟恢復和社會改造。1953年,黨中央提出過渡時期總路線。在新的形勢下,加強國家政治、法律等上層建築領域的建設,更好地為建立社會主義經濟基礎服務,成為迫切需要。1953年1月,中央人民政府委員會作出決議,決定于1953年開始召開由人民用普選方法産生的鄉、縣、省(市)各級人民代表大會,並在此基礎上召開全國人民代表大會。1953年2月,中央人民政府委員會通過了《全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》。從1953年下半年開始,全國21萬多個基層選舉單位、3.23億登記選民,選出566萬余名地方各級人大代表。在此基礎上,全國45個選舉單位産生1226位全國人大代表。

  1954年9月15日,第一屆全國人民代表大會第一次會議開幕。9月20日,會議通過了《中華人民共和國憲法》,規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他國家機關,一律實行民主集中制。”

  第一屆全國人大成立以後,全國人大及其常委會陸續制定了全國人大組織法、國務院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、地方組織法等有關國家機構的基本法律,奠定了我國人民代表大會制度的基礎框架和國家的組織基礎。全國人大代表視察制度、全國人大常委會與代表聯係制度等一些具體制度也逐步建立起來。土地改革法、婚姻法、選舉法等一係列法律法令相繼出臺,為鞏固新生政權,實現和保證人民當家作主提供了制度保障。到1956年基本完成對生産資料私有制的社會主義改造,完成從新民主主義到社會主義的社會變革,為人民代表大會制度提供了堅實的政治條件。

  1956年9月,黨的八大在北京召開,這是新中國成立後首次召開的黨的全國代表大會。會議開始探索適合我國國情的社會主義建設道路,對健全黨和國家制度提出了很多好的政策主張。會議強調擴大人民民主,加強各級人大對政府工作的監督,強調要係統制定完備的法律,健全社會主義法制,等等。

  1978年開始的改革開放是我們黨的一次偉大覺醒,孕育了我們黨從理論到實踐的偉大創造,也為人民代表大會制度完善發展提供了新的歷史機遇。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會提出,“為了保障人民民主,必須加強社會主義法制,使民主制度化、法律化,使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威”;“應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來”。鄧小平同志在《黨和國家領導制度的改革》講話中指出,要使我們的憲法更加完備、周密、準確,能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業事業的權力,享有充分的公民權利,要使各少數民族聚居的地方真正實行民族區域自治,要改善人民代表大會制度,等等。

  在黨中央領導下,1982年12月4日,第五屆全國人民代表大會第五次會議通過了現行憲法,加強了人民代表大會制度建設。一是健全國家機構和制度,擴大全國人大常委會的職權,全國人大和全國人大常委會行使國家立法權,除基本法律應當由全國人大制定以外,其他法律由全國人大常委會制定。規定全國人大常委會組成人員的權力回避原則,不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務。加強人大及其常委會組織制度建設,規定全國人大可以根據需要設立專門委員會。健全國家體制,恢復設立國家主席和副主席;國家設立中央軍事委員會,領導全國武裝力量,實行主席負責制,等等。二是健全地方政權體係,規定縣級以上地方各級人大設立常委會,賦予省級人大及其常委會、較大的市人大及其常委會地方立法權,進一步擴大民族區域自治地方自治權。《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》特別強調:我們國家政治體制的改革和國家機構的設置,都應當是從政治上和組織上保證全體人民掌握國家權力,真正成為國家的主人。鄧小平同志在講到中國社會主義民主制度時做了這樣的闡述:“資本主義社會講的民主是資産階級的民主,實際上是壟斷資本的民主,無非是多黨競選、三權鼎立、兩院制。我們的制度是人民代表大會制度,共産黨領導下的人民民主制度,不能搞西方那一套。”

  黨的十四大提出要進一步完善人民代表大會制度,加強各級人大及其常委會職能。黨的十五大把依法治國提到黨領導人民治理國家基本方略的高度,提出要在黨的領導下,在人民當家作主的基礎上,依法治國,發展中國特色社會主義民主法治,建設社會主義法治國家,明確到2010年形成有中國特色社會主義法律體係。這一時期,人大立法、監督、代表等工作在制度化、規范化上取得重大進展。1992年,全國人大制定了代表法,係統規定了代表工作的原則、代表的權利和義務、代表在會議期間的工作和閉會期間的活動等。1993年、1999年、2000年,全國人大常委會先後制定關于加強對法律實施情況檢查監督的若幹規定、加強中央預算審查監督的決定、加強經濟工作監督的決定,推動人大監督工作規范化。2000年,全國人大總結多年來的立法經驗,制定了立法法,完善了立法制度。

  黨的十六大提出黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一,堅持走中國特色社會主義政治發展道路,進一步加強人民代表大會制度建設。2005年5月,黨中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于進一步發揮全國人大代表作用,加強全國人大常委會制度建設的若幹意見》,明確了新形勢下堅持和完善人民代表大會制度、做好人大工作的目標任務和重點工作。黨的十七大提出按照相同人口比例選舉人大代表,強調要堅持科學立法、民主立法,完善中國特色社會主義法律體係,堅定不移發展社會主義民主政治。2010年3月,全國人大修改選舉法,明確城鄉按照相同人口比例選舉人大代表,實現了新中國歷史上城鄉“同票同權”。2010年底,全國人大常委會宣布如期形成中國特色社會主義法律體係,完成了黨的十五大提出的政治任務。這個法律體係提供了我國改革開放和現代化建設所需要的規則引領,創造了一種不同于西方社會的全新法治模式,是推進國家治理體係和治理能力現代化的法律基礎,體現了中國共産黨領導下人民代表大會制度的政治優勢和社會主義民主制度化法律化的輝煌成就。

  三、進入新時代,以習近平同志為核心的黨中央積極發展社會主義民主政治,人民代表大會制度取得歷史性成就

  黨的十八大以來,中國特色社會主義進入新時代,以習近平同志為核心的黨中央從共産黨執政規律、社會主義建設規律、人類社會發展規律的高度,積極發展社會主義民主政治,加強人民當家作主制度保障,推動人民代表大會制度理論創新、制度創新、實踐創新,取得歷史性成就。

  習近平總書記關于堅持黨對人大工作的領導,堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路;堅持和發展人民代表大會制度,通過人民代表大會制度實現黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一;堅持用制度體係保障人民當家作主,支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力;堅持全面依法治國,切實保障社會公平正義和人民的權利,實現國家各項工作法治化;堅持民主集中制,保證國家機關依照法定權限和程序行使職權;全面貫徹實施憲法,以良法促進發展、保障善治;實行正確監督、有效監督,密切同人大代表和人民群眾的聯係,做到民有所呼、我有所應等一係列新理念新思想新戰略,拓展了人民代表大會制度的科學內涵、基本特徵、本質要求,明確了做好新時代人大工作的重大原則、思路舉措、重點任務,為新時代人大制度發展完善和人大工作指明了方向,提供了根本遵循。

  黨的十九屆四中全會作出關于堅持和完善中國特色社會主義制度,推進國家治理體係和治理能力現代化若幹重大問題的決定。決定要求到黨成立100年時,在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效。2021年10月召開的中央人大工作會議,明確提出新時代加強和改進人大工作的指導思想、重大原則和主要工作,為新時代發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明提供了根本遵循。在黨中央集中統一領導下,人民代表大會制度更加成熟更加定型體現在以下方面。

  加強黨對人大工作領導的制度更加成熟。人民代表大會制度是黨支持和保證人民當家作主的實現途徑和制度載體。全國人大及其常委會堅持黨中央集中統一領導,堅決貫徹黨中央重大決策部署,形成了人大工作堅持黨的領導的一整套制度體係:圍繞黨中央重大決策及時制定修改法律、作出決定決議,把黨的主張轉化為國家意志;堅持黨管幹部原則,確保黨組織推薦的人選經過法定程序成為國家機關工作人員;人大工作中的重大問題、重要情況及時向黨中央請示報告等。從2015年開始,習近平總書記連續7年主持召開中央政治局常委會會議,聽取全國人大常委會黨組的工作匯報,這已經成為一項重要制度。

  全國人大及其常委會的組織制度更加成熟。全國人大及其常委會的組織制度是一套科學嚴密、運轉協調、務實高效的組織體係。黨的十九大報告和十九屆四中全會決定明確提出,健全人大組織制度、工作制度和議事規則。2021年3月,十三屆全國人大四次會議通過了修改的全國人大組織法和全國人大議事規則。全國人大組織法增設了總則一章,規定了全國人大及其常委會依法行使職權的政治原則,完善了主席團和委員長會議職權的相關制度,完善了全國人大專門委員會的相關制度。全國人大議事規則完善了會議召開制度、嚴明了會議紀律、適當精簡了會議程序,提高了議事質量和效率。

  國家機構制度體係更加成熟。我國憲法規定了國家機構的制度體係及其工作原則。2018年憲法修正案,增加了對監察委員會的規定。在人民代表大會制度之下,國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人大産生,對人大負責,受人大監督。在國家權力配置上,人民代表大會統一行使國家權力,行政、監察、審判、檢察等職權分別由政府、監察委員會、法院、檢察院依法行使。各國家機關合理分工、密切協作,在黨的領導下形成一個統一高效的整體,從制度機制上杜絕議而不決、決而不行的弊端。

  立法制度和體制更加成熟。立法是為國家定規矩、為社會定方圓的崇高事業。伴隨著中國特色社會主義法律體係的形成和完善,立法制度和體制不斷健全。2015年3月,十二屆全國人大三次會議修改立法法,按照黨中央提出的提高立法質量這個關鍵,進一步完善立法應當遵循的基本原則、立法權限、立法程序、法律解釋、立法規劃、計劃,科學立法、民主立法,保障人民參與權相關規定。賦予設區的市地方立法權、嚴格界定部門規章和地方政府規章邊界、規范授權立法、加強規范性文件備案審查,確保中國特色社會主義法律體係規范、和諧、統一、權威。

  監督制度和機制更加成熟。人大及其常委會監督憲法法律實施和國家機關的工作,是人民代表大會制度的內在要求和制度安排。全國人大常委會堅持圍繞大局、貼近民生、突出重點,全面加強對法律實施的監督和對“一府一委兩院”工作的監督。積極落實黨中央交付的重大改革任務,制定《全國人大常委會關于加強國有資産管理情況監督的決定》、《關于貫徹〈關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見〉的實施意見》等,從制度層面完善工作機制,強化監督職能。健全備案審查制度和工作機制,制定《全國人大常委會法制工作委員會法規、司法解釋備案審查工作規程(試行)》、《法規、司法解釋備案審查工作辦法》,為備案審查工作提供更具可操作性的工作指引。

  基層民主制度更加成熟。基層民主制度建設,是中國特色社會主義民主政治建設的重要內容,是發展更廣泛、更充分、更健全的人民民主的迫切要求。2015年6月,中共中央轉發了《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若幹意見》,明確以基層國家政權建設和基層群眾自治為抓手,加強縣級人大及其常委會、街道人大工作機構、鄉鎮人大主席團的組織建設。這是新形勢下以習近平同志為核心的黨中央加強社會主義民主政治建設的重大舉措。按照黨中央的統一部署,全國人大常委會修改了全國人大組織法和全國人大議事規則,將“全過程民主”寫入其中;修改了地方組織法、選舉法和代表法,從法律制度上為社會主義基層民主政治建設提供了保障。全國人大常委會和地方各級人大常委會設立基層立法聯係點、預算審查聯係點,傾聽人民群眾的意見和呼聲,保證全過程人民民主不發生堵塞。

  保障代表主體地位的制度機制更加成熟。全國人大及其常委會著力提高代表議案建議的提出和辦理質量,完善常委會組成人員直接聯係代表制度,建立與列席常委會會議的代表座談機制,拓展代表視察、調研范圍,支持“一府一委兩院”加強與人大代表聯係,加強代表履職服務保障。各地方人大積極推進代表之家、代表聯絡站建設,為代表搭建了立足基層、貼近群眾、覆蓋城鄉的工作平臺。2019年制定關于加強和改進全國人大代表工作的35條具體措施,為新時代更好堅持人大代表主體地位、更好發揮人大代表作用提供了制度保障。

  四、在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,不斷堅持和完善人民代表大會制度

  習近平總書記指出:“當今世界正經歷百年未有之大變局,制度競爭是綜合國力競爭的重要方面,制度優勢是一個國家贏得戰略主動的重要優勢。歷史和現實都表明,制度穩則國家穩,制度強則國家強。”人民代表大會制度作為我國根本政治制度,體現科學社會主義基本原則,符合中國國情,與人民民主專政的國體相適應。在新的奮鬥徵程上,必須充分發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用,繼續通過這一制度牢牢把國家和民族前途命運掌握在人民手中。這是新時代賦予我們的光榮任務。

  這一光榮任務要求我們堅定人民代表大會制度自信,通過人民代表大會制度保證黨領導人民有效治理國家。人民代表大會制度是黨領導人民探索建立、鞏固發展的,必須在黨的領導下長期堅持、全面貫徹、不斷完善。各級人大及其常委會要毫不動搖堅持黨的領導,特別是黨中央集中統一領導,通過法定程序把黨的主張轉化為國家意志,把黨的主張和人民的意願統一起來,確保黨的路線方針政策和決策部署得到全面貫徹和有效執行。

  這一光榮任務要求我們不斷健全人民當家作主制度體係,保證人民當家作主。人民民主是社會主義的生命。人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心,也是人民代表大會制度強大生命力和顯著優越性所在。黨的十九屆六中全會通過的《決議》指出:“必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一,積極發展全過程人民民主,健全全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體係,構建多樣、暢通、有序的民主渠道,豐富民主形式,從各層次各領域擴大人民有序政治參與,使各方面制度和國家治理更好體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造。”

  這一光榮任務要求我們貫徹依法治國基本方略,不斷完善中國特色社會主義法治體係。全面推進依法治國是關係我們黨執政興國、關係人民幸福安康、關係黨和國家長治久安的重大戰略問題,是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體係和治理能力現代化的重要方面。黨的十九屆六中全會通過的《決議》指出:“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障,是國家治理的一場深刻革命。”全國人大及其常委會作為國家立法機關,在全面依法治國大局中發揮著不可替代的作用。建設中國特色社會主義法治體係必須堅持立法先行,發揮立法的引領和推動作用,深入推進科學立法、民主立法、依法立法,為貫徹新發展理念、構建新發展格局、實現高質量發展提供法治保障。

  這一光榮任務要求我們不斷加強和改進監督工作,實施正確監督有效監督。“法令行則國治,法令弛則國亂。”各級人大及其常委會要擔負起憲法法律賦予的監督職責,維護憲法權威,維護國家法制統一和尊嚴。要加強對“一府一委兩院”的監督,確保行政權、監察權、審判權、檢察權依法正確行使,確保憲法法律、行政法規得到遵守和執行,確保公民、法人和其他組織的合法權益得到切實維護。

  人民代表大會制度發展史,是我們黨領導人民建立中國特色社會主義民主政治制度、為實現和保證人民當家作主不懈奮鬥的歷史。站在“兩個一百年”的歷史交匯點上,人民代表大會制度將繼續在中國特色社會主義事業的偉大實踐中展現生機活力。我們要按照新時代發展社會主義民主政治的新要求,毫不動搖堅持人民代表大會制度,與時俱進完善人民代表大會制度,為全面建設社會主義現代化國家提供更加有效的制度保障。(作者:全國人大常委會副秘書長)

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