上海控煙立法15年，打造全球健康“樣板城市”
一座超大城市如何管好“一根煙”？
徜徉在百年外灘和南京路步行街，霓虹璀璨、熱鬧非凡。作為中國開埠最早的城市之一，上海見證了中外經濟、文化的交融互通，也見證了諸多經濟業態的興衰沉浮。這其中，就包括煙草行業。
19世紀90年代，隨着來滬外商的增多，外煙作為商品輸入上海，捲煙在中國逐漸風行。民國時期上海市面煙品種類過千，在當時，抽煙既是一種社交方式，也是一種時尚。
時過境遷，隨着民族工業振興和民眾健康意識的覺醒，人們逐漸意識到吸煙對健康和環境的影響。1994年，上海制定了政府規章《上海市公共場所禁止吸煙暫行規定》，成為中國最早開展控煙工作的城市之一；2009年12月10日，上海頒佈《上海市公共場所控制吸煙條例》（以下簡稱《條例》），並於2010年3月1日生效實施，成為世界衞生組織《煙草控制框架公約》在我國生效後，大陸地區首部省級人大頒佈的控煙地方法規。
控煙立法走過15年，在如今老年群體慢性病負擔日趨加重的形勢下，控煙工作成為衞生健康領域中的重要工作之一，更是城市精細化治理的重要一環。
兩次修訂引領創新，控煙法治化與時俱進
“在控煙領域，立法是最有效的措施。”談及參與控煙立法修法15年來的感受，復旦大學上海醫學院副院長、世界衞生組織健康城市合作中心主任吳凡感慨萬千。
在吳凡看來，人人皆知吸煙有害健康，但危害健康只是吸煙在衞生健康領域呈現的結果，這一結果的“養成”過程涉及教育、文化、法治等方方面面，“在學校講課時，我也經常告訴學生，控煙工作是衞生健康與社會綜合治理相結合的最典型案例，值得研究。”
2016年，在吳凡等多位業內人士的提案建議下，《上海市公共場所控制吸煙條例》迎來首次修訂，與國際接軌，實現室內全面禁煙。
吳凡回憶，《條例》修訂一列入計劃，相關部門就委託醫療公衛領域的專業機構、研究所，進行相關科學依據的收集，“專題討論的時候，為了充分説明修訂的必要性和科學性，我們帶着一本非常厚的材料上會，內容包含了社會科學、法律法規、醫學研究等各方面的依據。”
然而，《條例》的修訂過程並非一帆風順。彼時由於國內尚缺乏對控煙的系列研究，反對聲音提出：相關研究和數據基本都來源於國外，不能作為國內實施的依據。對此，時任上海市疾控中心主任的吳凡當即提出：“既然要中國人的證據，我們立即找！”
隨後，從民意基礎調研、人群吸煙情況調查，到吸煙室空氣質量調研，再到網絡公開大討論……在上海市統計局、復旦大學公共衞生學院、上海市疾控中心等同道們的共同努力下，一份立足於本土的調查報告順勢而生。
2016年11月11日，幾經修改和討論後，《條例》修正案通過上海市人大審議，並於2017年3月1日起正式生效實施，宣告上海公共場所、工作場所實施“屋頂下全面禁煙”，同年世界衞生組織授予上海市人民政府“世界無煙日獎”。
將電子煙納入公共場所禁煙範圍後，上海更新的禁煙標識。新華每日電訊記者 袁全 攝
2022年10月，《條例》啟動第二次修訂，與時俱進關注新型煙草製品，將電子煙納入公共場所禁煙範圍；2023年11月1日實施的《上海市愛國衞生與健康促進條例》將控煙作為重點內容，要求持續推進公共場所控煙工作。
多年來，上海控煙監管力度持續加強，公共場所控煙狀況不斷向好，法定禁煙場所違規吸煙發生率從控煙立法前的37.5%下降至12.3%。據統計，上海市民對《條例》的知曉率為88.7%，市民對室內全面禁煙的支持率達98.0%。
據統計，上海市成人吸煙率自控煙立法以來，已下降了7.5個百分點至19.4%，提前達到“健康中國2030”目標。最新公布的2021年全國青少年煙草流行調查結果顯示，上海市中學生捲煙、電子煙使用率處於參與調查的31個省（自治區、直轄市）中最低。
從“世博”到“進博”，打造全球健康“樣板城市”
2010年5月1日至10月31日，歷時184天的第41屆世界博覽會在中國上海舉行。世界衞生組織向中國政府提出：希望開創先河，辦成第一屆“無煙世博”。
為了兌現“對世界許下的諾言”，2009年5月，上海市人大將《上海市公共場所控制吸煙條例》由預備項目轉為年度正式立法項目。從法律的層面上控煙，上海創了全國禁煙之先河。
2009年7月，上海世博局順應社會呼聲，以綠色、文明、健康為重，全部退還2億元煙草企業捐款。緊隨其後的《上海市公共場所控制吸煙條例》，進一步為“無煙世博”創造了法律基礎。參照世界衞生組織2009年頒佈的《無煙草煙霧大型活動實施建議》，上海首次提出了明確的“無煙世博”標準。
2010年10月20日至21日，原衞生部和世界衞生組織赴上海對“無煙世博”工作開展了聯合評估，認為上海世博會已達到其發布的要求，實現了“無煙世博”目標；2010年10月29日，原衞生部與世界衞生組織聯合宣布，上海世博會實現“無煙世博”目標，成為世博會159年歷史上首個“無煙世博”。
隨着“無煙世博”的到來，“無煙上海”時代正式開啟。上海市健康促進委員會作為全市控煙牽頭單位，協調各控煙管理、執法部門聯合行動，逐步形成了“行政監管”“場所自律”“社會監督”“人大督導”“專業監測”“輿情評價”的上海控煙“六位一體”推進機制。
2016年11月，在世界衞生組織和原國家衞生和計劃生育委員會聯合主辦的“第九屆全球健康促進大會”上，時任世界衞生組織總幹事陳馮富珍&&，上海向全世界展現了健康促進的“中國方案”和“上海實踐”，尤其是上海在控煙領域發揮了先鋒引領作用，是健康城市工作的樣板城市。
第五屆中國國際進口博覽會上的控煙志願者隊伍。新華每日電訊記者 袁全 攝
2022年啟動的《條例》第二次修訂，將電子煙納入公共場所禁煙範圍。上海成為國家將電子煙納入監管後，首個修訂控煙法規將電子煙納入公共場所禁煙範圍的城市。
與此同時，上海發布新版禁煙標識並啟動全市更新，首先於第五屆中國國際進口博覽會更新全部禁煙標識。
監管執法“六個一”，控煙覆蓋室外游煙
2019年8月，上海市政府制定&&《健康上海行動（2019-2030年）》，這是全國首個省級中長期健康行動方案，其中控煙行動明確規劃了線路圖和任務書，並逐步形成“六個一”管理模式。
上海市健康促進委員會辦公室副主任、上海市衞生健康委員會健康促進處處長王彤介紹，“六個一”，即一套制度（控煙法律法規規範標準）、一個機制（多部門聯合協同和社會共治機制）、一根線（12345控煙投訴舉報熱線）、一幅圖（控煙熱力地圖）、一張網（全市綜合戒煙服務網絡）和一系列工作方法（專業支撐、問題導向、人文關懷等）。
2015年起，上海12345市民熱線&&受理的“禁煙控煙”相關訴求年均逾萬件次，其中投訴舉報類佔九成以上，回訪解決率約七成；在技術手段方面，2021年世界無煙日期間，控煙線索徵集&&——“控煙熱力地圖”啟用，可以動態顯示全市控煙情況。
在戒煙服務方面，上海全市積極推進和完善戒煙服務體系建設。2024年，與《條例》頒佈同年創建的上海交通大學醫學院附屬瑞金醫院呼吸科戒煙專病門診，也迎來了開診的15個年頭。截至目前，該門診總計為8000多名吸煙者提供個體化戒煙方案以及煙草病防治策略，平均戒煙成功率達到80%以上。
在南京路步行街附近拍攝的室外吸煙點。新華每日電訊記者 辛夢晨 攝
然而，隨着室內禁煙成效日趨向好，室外游煙問題相對凸顯。對此，上海市健康促進委員會於2023年“5.31世界無煙日”主題宣傳活動上，向全社會推出“控煙行動三部曲”，即“室內全面禁煙、室外不吸游煙、吸煙請看標識”，配套發布全國首個控煙標識系統。
同時，上海持續在全市地標及代表性公共場所，開展健康上海行動專項“室外吸煙點示範建設”，目前已建成200個市級示範性室外吸煙點，並在吸煙點提供吸煙有害健康和戒煙服務資源信息，在減少二手煙危害的同時，引導煙民科學戒煙。（記者袁全）
