2024年 9月 23日，在位於紐約的聯合國總部，與會者從聯合國未來峰會會場外走過

文/張貴洪

編輯/吳美娜

紀念聯合國成立80周年高級別會議9月22日在聯合國總部舉行。與會各方強調，要重申對多邊主義以及《聯合國憲章》宗旨和原則的承諾，攜手共進，強化聯合國作用。

聯合國秘書長古特雷斯指出，《聯合國憲章》宗旨和原則“正在遭受前所未有的攻擊”，戰爭、飢餓、氣候變化等都在嚴峻考驗全球治理體系。他強調：“要應對這些挑戰，我們不僅要捍衛聯合國地位，更要強化聯合國作用。”

聯合國是最具普遍性、代表性和權威性的政府間國際組織，其權威性和有效性有賴於會員國和夥伴的支持，更離不開大國的合作和協調。多邊主義是聯合國履行使命和開展工作的基礎，單邊主義和強權政治是其天然的威脅和挑戰。聯合國成立至今80年的歷史，就是以多邊主義反對單邊主義、以國際法治對抗強權政治、以國際規則取代叢林法則的歷史。

聯合國始終面臨單邊主義和強權政治的威脅

在80年的歷史中，聯合國核心原則——國家主權平等、和平解決國際爭端、不得使用武力、不干涉內政等，始終面臨單邊主義和強權政治的挑戰和侵蝕。

聯合國成立兩年後，世界就陷入冷戰。在東西方全面對抗的國際格局下，單邊主義和強權政治取代多邊主義和國際合作，成為大國和強國在國際事務中的主要選擇。即使成立北大西洋公約組織（北約，1949年4月成立）和華沙條約組織（華約，1955年5月成立）這樣的國際組織，其目標也主要是進行戰略對抗，並不能體現多邊主義的真正價值和精神。在單邊主義和強權政治盛行的年代，聯合國被邊緣化。

單邊主義和強權政治表現在諸多領域。

經濟上，主要表現為超出聯合國授權範圍的單邊或集體制裁，如巴黎統籌委員會（1949年成立的對社會主義國家實行禁運和貿易限制的國際組織），這種行為削弱了聯合國制裁體系的權威性和統一性，將國內法凌駕於國際法之上。

法律上，主要表現在三方面：一是拒絕簽約或履約；二是“毀約退群”；三是選擇性接受規則，規則只能約束別人，不能約束自己。

政治和外交上，主要表現為干涉別國內政，為偏袒盟友而濫用否決權，導致聯合國安理會無法有效發揮作用。

軍事上，主要表現為繞過、無視或操縱安理會，直接採取軍事行動。如冷戰時期的越南戰爭和阿富汗戰爭，冷戰結束後的伊拉克戰爭和科索沃戰爭。

20世紀50和60年代隨着世界上一批民族國家獲得獨立並加入聯合國，聯合國的政治生態發生改變。這些國家通過不結盟運動、七十七國集團和大量區域性國際組織開展多邊合作，成為反對單邊主義和抗衡強權政治的主要力量。

冷戰結束以來，新興市場國家和發展中國家匯聚成全球南方並群體性崛起。全球南方國家通過亞太經合組織、上海合作組織、金磚國家及金磚國家新開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行等新興多邊機制開展多邊合作，已成為踐行多邊主義和支持聯合國的主體力量。

美國總統特朗普 1月 20日簽署行政令，宣布美國將再次退出旨在應對氣候變化的《巴黎協定》。圖為當天，在美國首都華盛頓第一資本體育館，特朗普簽署行政令

單邊主義和強權政治新的表現和特點

冷戰結束後，大國協調取代大國對抗，多邊主義獲得空前發展。聯合國框架下的和平行動、發展議程和人權事業都有新的進展和突破。但近年來，隨着美國新政府上&，單邊主義和強權政治重新抬頭，並且呈現出新的動向和特點，聯合國的權威和作用受到一定程度的削弱和挑戰。

一是“本國優先”。這種與全球主義和多邊主義相對立的政治理念和政策導向將本國國家利益、國家安全和本國公民的福祉置於絕對優先的地位，甚至不惜減少承擔國際責任和履行多邊合作的承諾。這種做法破壞了全球合作和政治信任，助長孤立主義和保護主義，最終將導致國際秩序失衡和全球治理失靈。

二是單邊制裁。這種由一個主權國家憑藉其自身政策和國內法律，而非依據聯合國等多邊機構的授權，對另一個國家、實體、組織或個人實施的強制性措施，具有很強的工具性和政治性，但缺乏合法性。因為它違反了《聯合國憲章》的基本原則，是霸權主義和強權政治的表現。

三是拖欠會費。按時足額繳納會費是會員國的基本義務，也是聯合國機構正常運轉的前提條件。據聯合國公布的信息，截至2025年7月底，美國拖欠聯合國常規預算、維和預算和國際法庭三項費用共28億美元。這是造成聯合國財政危機的主要原因。以緩交、少交、不交會費向聯合國施壓，已成為美國政府推進國家戰略、實現外交目標、為盟友謀取利益的重要手段。

四是“毀約退群”。美國頻繁宣布退出聯合國機構，給聯合國工作帶來極大困擾，也造成惡劣的國際影響。特朗普第一個總統任期內，美國宣布退出十多個國際組織或協議。特朗普再次擔任總統後，美國再次宣布退出世界衞生組織、《巴黎協定》和聯合國人權理事會等國際組織或協議。有美國議員甚至提出一項法案，要求美國在2025年完全退出聯合國。

五是“脫鉤斷鏈”。這是反、去、逆全球化的一種表現，即出於國家安全、戰略競爭或意識形態的考慮，減少經濟和技術上的相互依賴，重塑全球産業鏈、供應鏈和價值鏈，推動産業回流或轉移，從而形成彼此獨立、平行甚至對立的體系。這意味着世界從“你中有我、我中有你”的全球化合作倒退到“你是你、我是我”的陣營化對立局面。可見，這是一種由戰略意圖和政治力量驅動的重構全球經濟和技術格局的政策和行動。

六是“長臂管轄”，即一個國家將其國內法律、司法和行政管轄擴展到本國領土之外，用以規範發生在外國的個人、實體和行動。這種將國內法國際化、追求域外法律效力的行為，是典型的法律霸權和司法欺凌。它不僅嚴重違反國際關係基本準則，破壞國際法治，用強權取代規則，也侵蝕了以聯合國為核心的多邊國際體系。

七是軍事干預。近年來，美國以反恐、防止大規模殺傷性武器、“保護的責任”等為名義或藉口，多次發動戰爭。這些軍事行動要麼沒有得到安理會授權，要麼軍事行動超出了授權範圍。美國還長期偏袒和支持以色列對巴勒斯坦領土的非法佔領和控制。這些行為不僅損害了美國的利益和形象，也削弱了聯合國的權威。

八是“顏色革命”。長期以來，美國以“推廣民主”和“保護人權”為名干涉他國內政，在世界各地推廣美國的價值觀和政治制度。進入新世紀以來，美國在十多個國家介入和支持“顏色革命”。這些干預行動給當事國帶來的混亂多於秩序，動蕩多於穩定，也公然違背了《聯合國憲章》有關“主權平等”“政治獨立”“不干涉內政”等國際關係基本準則。

九是“小院高墻”。這是遏制、圍堵戰略和保護主義新的表現形式，目的是通過限制技術、資本和人員的跨國流動，阻遏競爭對手的發展，本質上是一種零和博弈的冷戰思維，違背經濟規律和市場規則，損害世界經濟增長和科技創新發展，更與開放共享的世界潮流和大國責任擔當的國際期待背道而馳，甚至引發全球性的經濟衝突和地緣政治緊張。

十是濫用否決權。否決權是為體現“大國一致”原則而作的制度安排。然而，冷戰時期由於美蘇頻繁使用否決權，安理會難以有效承擔起維護國際和平與安全的主要責任。冷戰後的國際關係實踐再次表明，當有常任理事國在國際上採取軍事行動，發動、介入或支持某場戰爭時，安理會常常因其使用否決權而無法採取有效行動。

2024年 11月 20日，美國在聯合國安理會再次否決有關要求在巴勒斯坦加沙地帶停火的決議草案，導致決議草案未獲通過。圖為當天，在位於紐約的聯合國總部，美國常駐聯合國副代表羅伯特·伍德（前中）在安理會就決議草案進行表決時投反對票

聯合國多措並舉應對威脅和挑戰

面對個別國家對聯合國的質疑和不合作態度，以及霸權主義和強權政治強勢抬頭的局面，國際社會特別是全球南方國家呈現出更加團結合作的趨勢：一方面維護以聯合國為核心的國際體系和國際秩序；另一方面支持聯合國進行改革，推動全球治理更加公正合理有效。

重新倡導和強化多邊主義是首要任務。2021年，古特雷斯在《我們的共同議程》報告中提出，以網絡化、包容性和更有效的多邊主義應對全球性挑戰。這是聯合國在新形勢下對多邊主義的堅持和發展。

多邊主義理念早已成為國際共識，得到大多數會員國的支持。但與此同時，多邊合作機制存在碎片化、欠公正、效力低的情況。更有少數大國和強國以多邊之名，行強權之實，搞偽多邊主義。因此，觀察人士認為，在堅持多邊主義的同時，更重要的是弘揚多邊主義平等、開放、包容的價值和精神，踐行和強化真正的多邊主義。全球和區域多邊機制則需要加強協同，發揮各自優勢和作用，共同致力於實現全球和區域治理的公正性、合理性和有效性。

推動全球治理體系的變革和完善，有助於更好地應對全球性挑戰。正如中方全球治理倡議提出的，堅持多邊主義是全球治理的基本路徑。實踐證明，多邊主義與全球治理相輔相成：多邊主義為全球治理提供理念和價值的支撐，全球治理則為多邊主義提供實踐場域。

當前，在全球性挑戰、大國戰略競爭、地緣政治衝突疊加的情況下，全球治理赤字更加嚴重，凸顯多邊合作更加珍貴。越來越多國家更加堅定地認為，全球治理體系變革的前提是維護聯合國的核心地位，要加強其權威性，而不是“另起爐灶”或另立中心；基本路徑是踐行真正的多邊主義，使之更加平等、開放和包容；主要目標是提升代表性和有效性，切實解決人類面臨的各種全球性問題。

在此基礎上，多方認為，要注重行動和實效，爭取不斷取得成果和收益。2024年9月聯合國未來峰會通過的《未來契約》提出變革全球治理的19項行動。全球治理倡議把注重行動導向作為全球治理的一項重要原則，並優先在國際金融架構改革、人工智能、網絡空間、氣候變化、貿易、外空和落實《未來契約》方面鎖定成果，爭取早期收益。

展望未來，全球治理體系變革的相關目標和原則都已明確，路徑和方向也很清晰，關鍵是推行“基於成果的行動”，避免陷入“議而不決、決而不行、行而不果”的困境。通過建立“議題聯盟”和“意願聯盟”，採取“多利益攸關方”合作模式，以漸進式過程和包容性成果，“積小勝為大勝”，才能實現長遠目標。

（作者係復旦大學聯合國與國際組織研究中心主任，聯合國和平大學特聘教授）