9月 18日，在位於紐約的聯合國總部，一名男子從“重振舊金山精神”展覽前走過

文/司曉宇 任琳

編輯/吳美娜

自1945年成立以來，聯合國作為全球規模最大的多邊機制，在維護世界和平、發展與穩定方面一直髮揮着不可替代的作用。但隨着國際力量格局深刻調整、多極化趨勢深入發展以及全球南方群體性崛起，聯合國也需要更好地與時俱進。

與此同時，聯合國發展面臨的固有挑戰也顯著升級。聯合國宗旨和原則未能得到有效遵守，安理會決議受到抵制，單邊制裁等行徑違反國際法、破壞國際秩序，等等。用聯合國秘書長古特雷斯的話説，聯合國的原則正在遭到圍攻。

為更好適應全球治理體系的變革，回應國際社會對更加公正合理的國際秩序的期待，並有效應對新威脅、新挑戰，多年來，聯合國通過一系列改革舉措為自身培元固本。從安理會權力結構的重塑到日常運轉模式的優化，聯合國改革如同一支變奏曲，既有各方利益博弈的緊張音符，也孕育着多邊主義煥發新生的和諧樂章。

權力重構的攻堅之章

在聯合國各項改革議題中，安理會改革是最複雜也最艱難的一環。安理會承擔着維護國際和平與安全的重任，其組成和決策機制深刻影響全球安全治理格局。儘管要求改革安理會的呼聲日益高漲，但聯合國相關改革進程始終步履維艱，利益博弈和機制障礙盤根錯節。

目前，國家集團間訴求仍難統一。聯合國大會在1993年成立了安理會改革工作組，並在2009年就安理會改革展開政府間談判，圍繞五大核心問題反復磋商：一是成員類別及規模，涉及是否應在安理會增加新的常任和非常任理事國；二是否決權的存廢與限制；三是實現更公平的地域代表性，尤其是對於非洲、拉丁美洲和小島嶼發展中國家；四是擴容後安理會工作方法的改進；五是安理會與聯大職權關係的協調。

但各國在核心議題上分歧明顯，進一步加大了改革難度。比如，部分國家主張大幅擴容，新增常任理事國席位，讓更多新興經濟體和地區大國參與核心決策；一些國家僅同意增加非常任理事國席位，並強調可連選連任的設置；非洲聯盟堅持要獲得更多席位，彌補歷史上的代表性缺位，等等。

程序門檻與利益博弈的複雜交織，導致安理會改革進程推進緩慢。根據《聯合國憲章》規定，安理會改革涉及憲章修改，需同時滿足兩個條件：一是獲得聯合國大會三分之二以上會員國同意，二是獲得現有五個常任理事國的一致批准。但現階段各主要大國在改革中的利益訴求存在顯著差異，如美國希望通過改革拉攏盟友，限制其他大國使用否決權，鞏固自身在全球治理中的主導地位；俄羅斯則試圖通過提升發展中國家代表性，以達到平衡美國及其盟友影響力的目的。這種複雜的利益博弈，使得安理會改革多年來始終停留在討論階段。

效能提升的務實之調

與安理會改革陷入權力博弈僵局不同，以“聯合國80周年改革倡議”為核心推進的改革，更聚焦解決機構運轉的實際問題，成為當前改革進程中落地性較強的務實探索。由古特雷斯提出的“聯合國80周年改革倡議”，圍繞三條改革主線同步發力，以期降本增效。

一是提升內部效率與運營效能，減少冗余流程。通過削減管理成本、精簡人員編制、下放職能至低成本工作地點等手段，提高聯合國體系的服務能力和響應速度。

聯合國秘書處9月向聯合國大會提交了2026年擬議方案預算的修訂估算案，計劃削減逾5億美元開支。根據提案，常規預算和特別政治事務將削減超15%，即從38億美元降至32億美元，涉及裁撤2680個崗位，約佔崗位總數的18.8%。此外，維和支助賬戶也將削減206個崗位，預算縮減11.2%。除預算削減外，修訂後的預算估算還提出“聯合國80周年改革倡議”的首批措施，包括在紐約和曼谷設立新的行政中心；將部分職能從紐約、日內瓦等高成本工作地點遷移至低成本工作地點等。聯合國還計劃進一步節約，將於2027年前撤離紐約的兩處租賃建築。

二是全面審查現有授權任務執行情況，清理過時或重疊內容。聯合國自1945年以來通過聯大、安理會、經濟及社會理事會及其附屬機構累計頒佈了4萬多項授權，其中85%以上未設審查或終止條款。授權任務過多過雜、執行分散，部分任務因時代變遷已脫離現實需求。僅去年，聯合國就舉行了2.7萬次會議，編寫約1100份報告，其中五分之三涉及重復性議題，估計耗資3.6億美元。

此次改革以秘書處作為起點，對近4000項授權展開審查。其實早在2006年，聯合國就曾嘗試梳理這些授權，但收效甚微。此輪改革以數據能力為支撐，建立數字化授權登記系統，實時呈現進度與資源，用數據分析識別長期未落實、職能交叉與確已過時的條目，助力明確優先級。

三是對聯合國系統進行結構性變革和項目調整。聯合國長期存在部門繁多、職能重疊、協調不足等問題，這抬高了行政成本且導致資源浪費。古特雷斯發布《轉變模式：團結行動》，覆蓋和平與安全、可持續發展及人權三大支柱，要求打破部門壁壘、減少重復工作、加強協作效能。

在和平與安全領域，擬整合辦事處與領導層級，建設和平及婦女和平與安全等卓越中心，籌備更精簡、更綜合的維和行動；在可持續發展領域，評估機構合併的可行性，設立聯合知識中心並重組區域及國家層面行動；在人權領域，設立由人權事務高級專員領導的聯合國人權事務組。

2月18日，在聯合國安理會本月輪值主席國中國倡議下，安理會圍繞“踐行多邊主義，改革完善全球治理”舉行高級別會議

中國倡議反映多數聲音

面對世界百年未有之大變局，中國堅定維護以聯合國為核心的國際體系、以國際法為基礎的國際秩序，倡導真正的多邊主義。在不久前的“上海合作組織+”會議上，中方首次提出全球治理倡議，旗幟鮮明地呼籲各國踐行真正的多邊主義。這一倡議基於對百年未有之大變局的深刻把握，揭示出多邊主義正是應對全球挑戰、構建人類命運共同體的必由之路。

針對安理會改革的攻堅困局，中國循着這一方向發出強音。一是改革必須維護世界反法西斯戰爭勝利成果，經得起歷史與實踐檢驗，絕不能淪為個別國家“入常”謀私的工具。二是要切實提升發展中國家特別是非洲國家的代表性和發言權。糾正安理會南北失衡、發達國家代表性過剩的問題，讓全球南方國家獲得與實力匹配的話語權。

這是對新興市場國家和發展中國家平等參與國際規則制定訴求的回應，契合世界多極化加速發展的潮流。2025年2月，中國擔任安理會輪值主席時，推動召開“踐行多邊主義，改革完善全球治理”高級別會議，連續第三年以輪值主席身份推動多邊主義議題。

面對“聯合國80周年改革倡議”的務實訴求，中方強調改革需破解冗余重復、實現提質增效。中方始終堅持會員國主導改革進程，避免少數國家主導、忽視發展中國家訴求的做法。針對全球三分之二可持續發展目標推進滯後的現實，中方明確提出，改革需統籌推進和平與安全、發展、人權三大支柱，充分照顧發展中國家的關切，不能一味追求精簡而過度削弱發展領域投入。這與全球事務由大家一起商量、治理體系由大家一起建設的多邊理念一脈相承。以公平包容為底色的改革主張，讓“聯合國80周年改革倡議”與多邊主義的核心精神同頻共振。

值得一提的是，聯合國大會、安全理事會、經社理事會等主要機構在效能提升、任務審查、機構改革等方面的改革方案可以為聯合國框架下的其他專門機構、相關組織的改革提供參考模板。各類組織都希望本機構及整個全球治理體系向更高效、靈活方向變革，提高全球公共産品的利用效率。

此外，如果改革可以在提升運營效率和實現部門與任務整合的過程中，重視提升發展中國家的決策參與和資源獲取，這將在兼顧效率與公平方面對其他機構産生良好的“示範效應”。如果改革可以從當前的機構精簡與優化，逐步發展到議題更新及行動應對，勢必觸及全球治理規則的現代化。這將為國際社會應對各類新興的非傳統安全問題提供新的治理依據和規則示範。

（作者單位：中國社會科學院世界經濟與政治研究所）