2月25日，在波蘭西部與德國接壤的斯武比採附近，波蘭示威農民封鎖A2高速公路

文/張弘

編輯/黃紅華

　　自俄烏衝突爆發以來，歐盟為支援烏克蘭，對其部分農産品免除關稅和配額限制。據德新社3月27日報道，歐洲議會批準對烏克蘭農産品免除關稅政策再延長一年。

　　然而，由于烏克蘭農業生産成本低于歐盟，加上關稅優惠帶來的價格優勢，法國、德國、意大利、波蘭等國農産品的利潤空間被壓縮，促使這些國家的農民紛紛走上街頭抗議，要求限制烏克蘭農産品進入歐洲市場。農産品糾紛還一度引發烏克蘭與波蘭的外交風波，波蘭宣布暫停援助烏克蘭，烏克蘭則宣布上訴至世貿組織。

　　雖然歐盟為了“政治正確”很難對烏克蘭農産品“痛下殺手”，但歐盟也在轉變思路，嘗試從內外兩個方面化解糾紛，加大補貼來安撫東歐國家，引導“烏克蘭農産品回到非洲和中東的傳統市場，避免持續幹擾歐盟的內部團結”，但這個思路能否行得通，仍需觀察。

烏克蘭與歐盟的農産品糾紛

　　烏克蘭農産品糾紛背後是復雜的地緣政治危機和市場因素，這裏既有歐盟對烏克蘭在道義和經濟上的支援，也有成本優勢下的市場競爭因素考量。

　　眾所周知，烏克蘭是世界上最重要的糧食出口國之一，歐盟一直對烏克蘭農産品設置配額和關稅限制。但在2022年2月俄烏衝突爆發後，俄烏雙方在黑海大量布雷導致運糧通道關閉，引發全球性的糧食危機。雖然後來在土耳其和聯合國斡旋下，雙方達成糧食外運協議，但協議執行一直不順利。2022年，烏克蘭農産品出口大幅下降，小麥出口量減少近三分之一，大麥出口量下降一半以上，玉米出口量下降了12%。

　　當年，為緩解全球糧食危機和支援烏克蘭經濟，歐盟在2022年5月宣布與烏克蘭建立“團結通道”，取消對烏克蘭農産品的進口關稅和配額限制，允許烏克蘭農産品銷往歐盟，並借道歐洲出口全球。結果，大量烏克蘭農産品涌向歐盟市場，根據歐盟農業政策專員沃伊切霍夫斯基的説法，根據歐盟農業專員沃伊切霍夫斯基的説法，2022年歐盟從烏克蘭進口的小麥比2021年增加了10倍，玉米進口量增加了70%，從2021年的730萬噸增加到2022年的1200萬噸。葵花籽的增長超過70倍 ，從2021 年為 2.5 萬噸增長至2022 年為 180 萬噸。

　　進入2023年後，隨著國際糧價大幅回落，持續涌入的烏克蘭農産品導致歐盟農産品市場供大于求，價格持續低迷讓中東歐國家農民苦不堪言，羅馬尼亞的糧價被壓低了近70%，波蘭的小麥價格跌幅超過35%。2023年3月底，波蘭、匈牙利、斯洛伐克等東歐國家在向歐盟投訴無果後，單方面禁止一些烏克蘭農産品在本國銷售。即便如此，仍不能遏制歐盟農産品市場價格低迷和滯銷的狀況，根本原因是歐盟生産的農産品成本過高，根本無法與烏克蘭農産品競爭。

　　近年來歐盟大力推動綠色轉型，制定了一係列旨在減少農業對環境影響的政策，如減少化肥和農藥使用、推廣有機農業等。雖然這些措施有利于環境保護和可持續發展，卻給許多歐盟農民帶來巨大經濟壓力。

　　歐盟嚴苛的綠色政策，導致歐洲農民不得不以更高的成本進行種植和加工，即使不斷降價也無法與廉價的烏克蘭農産品競爭。當歐盟取消烏克蘭農産品的關稅和配額限制後，烏克蘭農産品憑借成本和運輸優勢自然成為市場最具競爭力的供應商之一，深受歐洲買家青睞，這也導致同樣以農業為支柱産業的東歐國家苦不堪言。

歐盟嘗試化解糾紛

　　盡管烏克蘭農産品引發一係列外交和經濟糾紛，但考慮到俄烏衝突仍在持續，黑海農産品通道仍有較大風險。為體現歐盟對烏克蘭的政治支援，歐盟委員會和歐洲議會此次仍同意延長免稅政策一年。歐盟正在積極採取措施化解烏克蘭農産品糾紛，在內部加大補貼力度並微調免稅政策范圍，在外部積極引導烏克蘭農産品出口多元化，支援其重返傳統的非洲和中東市場。

　　首先，設立進口烏克蘭農産品的預警和補貼機制。歐洲議會增設一些保護性措施，對如雞蛋、玉米、食糖、蜂蜜和谷物等敏感農産品進口數量設限，規定歐盟委員會設立14天的預警反應機制。歐盟委員會稱：“如果歐盟市場或一個或多個歐盟國家市場因進口烏克蘭農産品而出現重大危機，可以迅速採取其認為必要的任何措施，包括緊急停止進口特別敏感農産品。歐盟委員會還承諾，如果從烏克蘭進口的小麥急劇增加，超過2022年和2023年的平均水準，也將會採取重新徵收進口關稅的措施。”

　　與此同時，歐盟從2023年開始明顯加大對農民的補貼力度，以平復東歐國家農民的不滿情緒。在整個2023年內，歐盟先後多次宣布對東歐部分國家實施農業補貼。今年1月19日，歐盟又宣布批準一項面向波蘭玉米生産者的價值2.3億歐元的補貼計劃。歐盟通過不斷提高專項農業補貼和設置進口數量限制，盡可能在內部化解烏克蘭農産品進口造成的市場衝擊。

　　其次，試圖引導烏克蘭農産品回歸傳統銷售市場。根據2021年的烏克蘭貿易數據，烏克蘭出口到亞洲、歐盟、非洲和獨聯體國家的農産品佔到總出口額的97%以上。其中，亞洲國家佔烏克蘭農産品出口約50%，歐盟佔烏克蘭農産品出口市場的30%，非洲市場約佔13%，獨聯體市場佔5%。為此，歐盟在2023年積極支援烏克蘭單方面建立糧食外運走廊，英國和美國積極協調烏克蘭與國際保險公司達成協議，為運輸烏克蘭農産品的商船提供保險服務。

　　目前，海運貨船沿著一條574公里的海上走廊，通過羅馬尼亞、保加利亞和土耳其的領海出口烏克蘭糧食。另外，根據歐盟的“團結航線”倡議，烏克蘭還利用陸路和河運將糧食運送到多瑙河上的港口或羅馬尼亞的康斯坦察港，貨船從那裏出發穿越黑海。

　　此外，波蘭、立陶宛、愛沙尼亞和芬蘭等國在2023年還多次建議歐盟完全禁止進口俄羅斯農産品。今年3月22日，歐盟委員會主席馮德萊恩在發布會上透露，歐盟將提高對從俄羅斯和白俄羅斯進口谷物、油籽及其産品的關稅，這些措施將導致俄羅斯農産品價格上漲“至少50%”，將市場需求徹底清零。

效果有待觀察

　　盡管歐盟化解烏克蘭農産品糾紛的想法很好，但從經濟和安全兩個方面看，效果仍然存在較大不確定性。

　　目前，維持現有對烏克蘭農産品的進口規模對歐盟農民來説壓力仍然不小。盡管歐盟對2024/2025年度對烏克蘭農産品的進口規模做了限制，規定不得高于2022年和2023年的平均水準，但這對歐洲農民來説仍然是不小的市場壓力。2022/2023年度，烏克蘭佔歐洲糧食進口總量的最大份額——55%（2190萬噸）；2023/2024年度，歐盟的普通小麥進口約636萬噸，烏克蘭佔總量的68%；歐盟的玉米進口量估計為903萬噸，其中烏克蘭佔進口總量的57%。因此，即便維持現有進口規模，歐盟農産品價格在短期內也難以回升。

　　同時，俄烏衝突限制烏克蘭農産品回歸傳統市場。目前，烏克蘭農産品出口60%依賴黑海航線，戰爭因素導致烏克蘭農産品的運輸和保險成本大幅上升，國際保險公司對駛往烏克蘭港口的商船保費上升將近百倍，從衝突前船舶價值的0.025%一度急劇上升至3%。

　　目前，俄烏衝突仍無停火和談跡象。進入2024年以來，大國在烏克蘭的博弈再度升級，法國總統馬克龍多次聲稱不排除未來直接出兵烏克蘭，衝突升級風險仍然很大也給烏克蘭農産品出口帶來較大不確定性。

　　總體上，歐盟應對烏克蘭農産品糾紛的做法只是在一定程度上緩解表面矛盾，並不能從根本上解決困擾烏克蘭農産品貿易和運輸的安全難題，以及歐洲經濟面臨的滯脹和壓力。

　　烏克蘭農産品糾紛反映出，和平與發展息息相關，沒有地區和平就很難談及發展。農産品貿易糾紛在俄烏衝突面前是件小事，但對歐洲國家農民來説卻是大事。解決問題的關鍵並不在于歐盟如何引導烏克蘭農産品重回國際市場，而是要盡快實現停火止戰，讓市場來理順價格和供需關係。

　　（作者係中國社科院俄羅斯東歐中亞所研究員）