2023年6月4日，在德國阿波爾達，發生火災後難民從收容所撤離

文/張金嶺

編輯/吳美娜

　　2023年12月20日，在歷經多年辯論和數天的艱苦談判後，歐盟談判代表終於就棘手的歐洲移民與庇護制度改革達成一項“歷史性”協議。

　　由於移民問題可能在2024年6月歐洲議會選舉前成為熱門競選議題，所以取得突破至關重要。“這是歷史性的一天。”歐洲議會議長蘿伯塔·梅措拉如此評價。

　　英國《每日電訊報》網站報道，根據協議，從2025年起，所有通過非常規手段進入歐盟的移民都將接受身份、健康和安全檢查，他們的面部生物特徵和指紋都將被記錄在案。多達3萬名尋求庇護者將隨時被扣留在邊境或機場附近的拘留所，以便當局快速處理庇護申請和加速遣返，以減輕“前線國家”的負擔。難民和人權組織譴責了這些措施。歐洲難民和流亡者理事會對此的定性是“歐洲黑暗的一天”，它警告説數十萬人將被“拘留”。

　　該協議的達成，為膠着數年的歐盟《移民與庇護公約》的後續&&奠定了重要的政治基礎，令很多歐洲國家歡欣鼓舞。但是，這些改革舉措能否幫助歐盟真正地解決目前正在經受的棘手的大規模難民與非法移民危機，效果有待觀察。

嚴峻挑戰下多國醞釀對策

　　在全球多地社會持續動蕩的背景下，歐洲正面臨着自2015～2016年間難民危機後最大的難民與非法移民涌入潮，歐盟及各成員國不得不修訂法律、革新機制，以應對這場新的危機給歐洲社會帶來的嚴峻挑戰。

　　2023年初，歐盟特別峰會聚焦難民與非法移民問題，27個成員國一致同意要在歐盟外部邊境修建隔離墻，遣返不合規難民，最大限度抵禦難民於歐盟之外。進入下半年，德國、法國、意大利、波蘭、匈牙利、奧地利等多國&&新舉措，加大力度應對非法移民與難民問題。可以説，從歐盟委員會到各成員國，各方都被廣泛動員起來，並顯示出共同保衛歐盟邊境的決心。

　　據歐盟難民庇護署（EUAA）最新數據，2023年上半年，歐盟27國及挪威、瑞士等29個國家共收到51.9萬份避難申請，較2022年同期增長28%，創下2015～2016年難民危機後的最高紀錄，到2023年底申請人數可能會超過100萬。其中，德國收到的難民申請最多，佔申請總數的30%，幾乎是分別位列第二、第三的西班牙（17%）和法國（16%）所收申請的兩倍。由於庇護申請人數大增，歐洲各國積壓的等待處理的文件數量較2022年增加了34%。

　　在已接收的難民申請中，敘利亞人、阿富汗人、委內瑞拉人、土耳其人和哥倫比亞人最多，佔總數的44%。據歐盟統計局數據，在俄烏衝突背景下，截至2023年9月約有420萬烏克蘭人受益於歐盟的臨時保護機制，他們主要分佈於德國（119.4萬）、波蘭（95.8萬）和捷克（36萬）等國家。

　　很明顯，德國一直是涌入歐洲的眾多難民最青睞的目的地，也是歐洲接納移民最多的國家。聯合國數據顯示，2020年德國移民存量達1580萬人，遠超移民同樣相對較多的英國（936萬）、法國（852萬）、意大利（639萬）等國。據歐盟官方數據，截至2021年初，在歐盟2400萬非歐洲裔移民中，44.2%生活在德國。

2021年11月14日，在白俄羅斯靠近波蘭邊境的難民點，人們搬運用於取暖的木材

　　在難民安置、打擊非法移民等問題帶來的巨大壓力下，德國總理朔爾茨於2023年11月7日專門召集全國16位州長討論移民問題。在這次被朔爾茨稱作是“歷史性時刻”的會議期間，各方就收緊移民政策和難民安置達成一致，誓將不合規的移民擋回去。

　　作為非法移民跨越地中海進入歐盟主要登陸點之一的意大利，同樣面臨着嚴重衝擊。自2023年初以來，已有14.5萬名非法移民乘船抵達意大利沿岸，多於上年同期的8.8萬人。重壓之下，意大利同阿爾巴尼亞於2023年11月初達成協定，由後者為經海路抵達意大利的非法移民提供暫時避難場所，以便他們等待意大利政府受理庇護申請。意大利將出資在阿爾巴尼亞建設兩個難民收容場所，並擁有對這兩處場所的司法管轄權，預計每年能接納3.6萬人。阿爾巴尼亞在難民安置問題上給意大利提供幫助，意大利則&&支持阿爾巴尼亞加入歐盟的申請。

給歐洲帶來多維度深刻影響

　　自2015～2016年難民危機以來，歐洲民眾針對難民與非法移民的不滿情緒基本上沒有緩解過。如今，在俄烏衝突沒有結束跡象的背景下，歐洲社會早已出現一種“難民疲勞症”。民眾排外呼聲高漲，強烈抗議外來人口涌入帶來的負面影響，尤其是在涉及生活成本、勞動就業、福利保障、社會安全等民生領域，他們的感受異常敏感。如此民意也使得歐洲社會內部廣泛地存在着“團結疲勞症”，加劇了其內部的分化。

　　從政治角度看，當前困境將持續刺激和助長民眾的排外情緒，推動歐洲各國極右翼政治力量崛起。目前，歐洲各國普遍存在的政治右傾正是在一定程度上受到了難民與非法移民問題的影響。而且，這一難題將會加深歐盟內部的分化，影響團結。

　　過幾去年間，歐盟各成員國之間在難民安置、打擊非法移民、強化歐盟外部邊境管控等問題上，一直存在着較為嚴重的意見分歧與利益分化，各自為政，難以形成有效的團結合作。目前雖然各方對依然處於商討狀態的《移民與庇護公約》取得了一些共識，但分歧還是不容忽視。在歐洲議會，主打疑歐主義的極右翼政黨更是借此為2024年歐洲議會選舉造勢。

　　在經濟領域，打擊非法移民與安置難民，將直接增加歐盟及各成員國的財政負擔，拖累經濟增長。大量外來人口的涌入，也會大幅增加歐洲各國社會福利支出，增加財政負擔。儘管這些非法移民與難民大都比較年輕，但從其年齡結構、受教育程度來看，與面臨嚴重人口老齡化問題的歐洲對勞動力的需求並不匹配，反而成為勞動力市場改革的負擔。

　　持續涌入歐洲的非法移民與難民，還對歐洲在民族、國家、文化、制度等方面的認同産生諸多消極影響。近些年來，與少數族裔、非法移民與難民相關的治安問題甚至恐怖襲擊等問題接連不斷，不但在歐洲各國不同程度地製造了各類恐慌，也撕裂了民意。

從根源解決問題任重道遠

　　歐洲經濟發達，難民甚至是非法移民較易獲得經濟支持，這也使得歐洲成為“移民熱土”，出於經濟目的的非法移民一直持續不斷。而且，每每在世界範圍內出現地區性的動蕩或衝突，以及其他人道主義危機時，都會有大量難民涌入歐洲。實際情況也表明，歐洲周邊地區局勢時有動蕩，非洲與中東相關國家的難民首選前往歐洲。

　　相對寬鬆的移民與庇護政策，也成為歐洲吸引非法移民與難民的重要原因之一。2022年2月俄烏衝突爆發後，歐盟很快就於3月3日作出一項歷史性決議，批准了一份特別的臨時性庇護法案，降低接收烏克蘭難民的條件，並免除冗雜申請材料與手續，且賦予他們廣泛的權利，比如工作許可，以及獲得住房、社會和醫療援助等。

　　一面是大量移民難民涌入，另一面收緊移民與庇護政策的呼聲在歐洲一直高漲。近幾年，歐洲各國應對非法移民與難民問題的機制變革越來越朝着此方向邁進，這其中法國的動向很有代表性。2023年11月14日，由右翼主導的法國參議院通過了一項新的移民法案，加大對非法勞工的監管力度，並大幅度收緊多項福利措施，比如嚴苛化非法勞工申請在法居留的條件，取消對非法居留的外國人提供的“國家醫療援助”，延長外國人申請住房補助和家庭津貼時對其在法合法且穩定居住時長的要求，終止外國人在法國所生子女自動獲得法國國籍的權利等。

　　法國參議院還支持對庇護制度進行改革，比如，若庇護申請在初審中就被拒絕，申請人將被立即簽發強制離境通知，再如，在公共秩序或國家安全受到嚴重威脅的情況下，將取消對某些移民免遭驅逐的保護等。此外，法國還將引入移民配額制度，重新引入“非法居留罪”等。一系列變革表明，法國已向非法移民與難民問題重拳出擊。

　　從技術層面看，責任分配不均衡也是導致歐盟無法對非法移民與難民問題實現協作治理的原因之一。按照歐盟現行規定，難民庇護申請的管理主要落在移民中轉的首個國家，身處“第一線”的意大利和希臘因此面臨的壓力巨大。與之對比，在此次俄烏衝突爆發之前，大部分東歐國家只同意安置很少一部分難民，各國幾乎感受不到什麼壓力。

　　面對在移民與庇護政策方面的諸多問題，歐盟希望在2024年夏季之前最終將醞釀已久的《移民與庇護公約》落實為法律，以強化邊境管控、加強團結協作。在2023年12月20日通過的談判協議中，歐盟27個國家已在多個方面達成一致意見。比如，加強對移民抵達歐盟的控制，在歐盟邊境附近設立拘留所並對移民進行初步篩查，以確保那些無權獲得庇護的人更快地被遣返；拓展對歐盟境內移民數據進行收集的範圍，強化團結機制，責成各成員國在兩個方案間做出選擇——要麼安置身處於面臨着巨大移民壓力的歐盟成員國的難民申請者，要麼支付經濟補償。

　　歐盟也試圖從源頭上解決非法移民與難民問題，但如若歐洲周邊地區局勢持續動蕩、經濟社會發展中的貧困狀態始終得不到有效改善，這一難題恐將無法得到根治。因此，歐盟如何能在世界和平、地區穩定、繁榮發展等方面作出積極貢獻，顯得尤為重要，否則就會持續遭受城門魚殃之累。

　　（作者係中國社會科學院歐洲研究所研究員、社會文化研究室主任、馬克思主義與歐洲文明研究中心秘書長）