這是2月1日拍攝的被霧霾籠罩的泰國首都曼谷的大佛

　　東盟國家在跨境霧霾問題的解決上合作效率較低，治理效果有限。遲遲不能解決的跨境霧霾對東盟國家之間的關係也産生了影響。

文/《環球》雜誌記者 汪藝（發自吉隆坡）

編輯/吳美娜

　　10月初，馬來西亞方面致函印度尼西亞政府，呼籲共同應對漂浮在該國各地的有毒煙霧。就在這封信發出幾週前，東南亞國家承諾到2030年建立一個沒有霧霾的地區。

　　跨境污染作為一個全球性問題，正在受到更多國家的重視。在東南亞地區，存在多年的跨境霧霾不僅危害公眾健康，也給多國産經、旅游行業乃至國家間關係等帶來消極影響。如何協調應對人為焚燒以及氣候變化帶來的跨境霧霾，成為了東南亞國家亟需解決的環境安全課題。

多國面臨跨境霧霾難題

　　馬來西亞、印度尼西亞、新加坡多地近期出現霧霾天氣後，政府機構呼籲公眾佩戴口罩、要求學校減少戶外活動，並提醒醫療機構安裝空氣過濾器等設備，以減少空氣污染對民眾的影響。

　　跨境霧霾問題困擾三國已有數十年時間。比如2019年時，持續多日的霧霾導致多地空氣質量下降，僅在馬來西亞就有400多所學校停課，超過15萬名學生受到影響。世界銀行發布的數據稱，印尼當年至少8個省份受到霧霾影響，10多座機場被迫停運，造成至少52億美元的經濟損失，相當於當年印尼國內生産總值的0.5%。

　　除了馬來西亞、印尼、新加坡三國，東南亞北部國家泰國、老撾、緬甸也同樣遭遇跨境霧霾問題。今年早些時候，泰國、老撾、緬甸三國的部分地區持續遭受空氣污染侵害，多地PM2.5持續超標，嚴重影響了能見度和居民健康，很多民眾患上和空氣污染相關的疾病，包括呼吸道疾病、皮膚病和眼疾等。

　　一般分析認為，東南亞跨境霧霾的産生既有自然原因，也有人為因素。首先，一些東南亞國家仍然保留着刀耕火種的農耕文化。當地農民和種植園企業主為了獲得可耕種的土地，放火焚燒土地、森林，因為土地中的殘留物燃燒後能補充土壤養分，為即將到來的種植季節提供肥料。

　　此外，東南亞一些國家擁有大量的泥炭地。泥炭地燃燒會産生大量的二氧化碳及煙塵等污染物，這使得常年存在的跨境霧霾問題變得更加複雜。聯合國環境規劃署數據顯示，雖然泥炭地僅覆蓋全球陸地表面積的3%，但其碳儲量近5500億噸，是全球森林碳儲量的兩倍。保護泥炭地對於維護自然生態系統和應對氣候變化具有重要意義。

　　再者，全球氣候變暖疊加厄爾尼諾現象，使旱季發生森林火災的頻率和強度都有所增加，加上季風作用，進一步加劇了跨界霧霾問題的嚴峻性。

各國治理成效有限

　　為解決長期存在的跨境霧霾問題，東南亞國家付出不少努力，尤其是在20世紀90年代其影響範圍和危害擴大之後。

　　一方面，各國積極探索東盟框架下的跨境霧霾治理機制，通過一系列合作計劃、宣言、行動綱領等指導性文件，設立跨境霧霾管理機構，並在資金援助、教育科普等方面同時發力，形成全方面的治理體系。

　　比如，制定《跨境霧霾區域行動》《東盟跨境霧霾污染治理控制實施路線圖》《東盟泥炭地火災管理指南》；設立東盟跨境霧霾治理基金；開展信息網絡建設和綠色生態教育項目，為跨境霧霾治理提供信息共享和後備人才支持等等。

　　另一方面，各國加強國家內部環境治理，通過制定環境保護和森林保護等方面的法律，對違法燒荒者收取罰金甚至判刑；完善國家內部霧霾監測系統，及時反饋監測數據。

　　馬來西亞自然資源、環境與氣候變化部部長聶納茲米在今年霧霾嚴重時就強調，馬來西亞要防止國內的森林火災和非法露天焚燒活動，並減少城市交通污染，這些方面的執法力度不可松懈。

　　此外，東盟國家注重加強國際合作，與其他國家交流治理經驗。《中國—東盟全面戰略夥伴關係行動計劃（2022-2025）》就提出：支持實施《東盟跨境霧霾污染協議》，包括在東盟跨境霧霾污染控制協調中心、東盟跨境霧霾污染控制合作路線圖及實施方法上開展合作。

　　然而，由於奉行不干涉主義、強調以協商方式解決內部爭端的特點等，東盟國家在跨境霧霾問題的解決上合作效率較低，治理效果有限。遲遲不能解決的跨境霧霾對東盟國家之間的關係也産生了影響。

　　比如，對於近期的霧霾，馬來西亞媒體普遍認為其來源於印尼，受季風影響，印尼火災産生的煙塵被吹向馬來半島。今年10月，聶納茲米&&，他已致函印尼相關方面以協調解決跨境霧霾問題。不過印尼環境和林業部長西蒂&&，印尼一直在關注事態發展，但沒有證據顯示霧霾跨境進入鄰國。

亟需區域集體行動

　　早在2002年，東盟國家就在吉隆坡簽署了《東盟跨境霧霾污染協議》。這項協議是在1997年發生嚴重的霧霾之後倡議發起的，旨在通過集中努力、加強區域合作來減輕和預防霧霾。

　　但有批評人士認為，這項協議法律約束力有限，而且執行機制不夠有力。必須加入更嚴厲的執法措施，確保相關國家為此類活動負起責任，增強協議的有效性。

　　聶納茲米承認跨境霧霾問題解決的複雜性。他近期&&，東盟國家需要對2002年簽署的《東盟跨境霧霾污染協議》進行升級，以便更綜合地解決該問題，並對製造污染者採取措施。“在現有的協議下，對造成跨境霧霾的公司或者國家沒有懲罰性措施。”

　　今年8月，第17屆東盟環境部長級會議暨東盟跨境霧霾污染協定締約方大會第18次會議在老撾舉行。會議發布公告稱，已認識到氣候變化的影響，例如更頻繁的乾旱和其他極端天氣事件可能會增加火災和跨境霧霾的發生幾率。會議重申要採取強有力的行動提高警惕、加強預防措施和快速滅火程序。

　　今年9月，東盟跨境霧霾污染控制協調中心在印尼雅加達啟動。西蒂&&，這一機構也是根據東盟跨境霧霾污染協定締約方大會第18次會議達成的共識設立的。通過該機構，東盟成員國可以加大跨境霧霾的預防、緩解和監測力度，共同致力於2030年實現東盟無霧霾污染的目標。

　　馬來西亞《星洲日報》在10月6日的一篇社論中指出，在環境部長級會議上，部長們意識到為種植目的而開荒和焚燒土地的活動是霧霾的主要來源，因此強調必須採取集體行動來遏制這些做法。但這已是老生常談。若要確保《東盟跨境霧霾污染協議》的有效執行，需要採取一系列措施，包括強化監測和合規機制、建立有效的制裁措施等。

　　該社論&&，“東盟國家必須在解決跨境霧霾的合作上更有作為。東盟必須制定良好的災害風險管理機制，並在各國各級相關災害管理機構之間有更好的協調，加強應對策略，才有可能減少霧霾風險……氣候變化和厄爾尼諾現象的威脅日趨嚴重，有必要迅速採取行動。”

來源：2023年11月15日出版的《環球》雜誌 第23期

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