5月11日，在印度尼西亞拉布安巴焦，

東盟輪值主席國印尼總統佐科（中）在第42屆東盟峰會閉幕後召開新聞發布會

 

　　歐盟已確認東盟在其“印太合作戰略”中的核心地位。歐盟“印太戰略”文件強調，將為該地區的穩定、安全、繁榮和可持續發展作出貢獻。

文/曹慧

編輯/吳美娜

　　7月中旬，第56屆東盟外長會議及係列會議在印度尼西亞首都雅加達舉行，在東盟與其他國家和地區合作事宜中，歐盟方面的動向是一大關注點。

　　東盟統計數據顯示，2022年東盟已成為歐盟的第三大貿易夥伴，雙邊貨物貿易規模達到2950億美元，比上年增長9.6%。本次會議除落實《東盟-歐盟戰略夥伴關係行動計劃（2023-2027年）》外，雙方承諾在綠色技術、能源安全、數字經濟等領域加大合作力度。

　　隨著歐盟在亞太地區參與度的深入，其與東盟的互動，在相關問題上扮演的角色等，成為一個值得探討的話題。

雙邊關係升溫背後

　　過去幾年，歐盟與東盟關係的政治色彩不斷增強。

　　在歐盟看來，不斷尋求擴大與東盟接觸符合其戰略定位。歐盟在“2018年歐亞互聯互通戰略”中將“互聯互通”確定為與東盟的合作領域。2022年10月，雙方簽署《東盟-歐盟全面航空運輸協定》，這也是世界上第一個區域間航空協定。該協定不僅取代了140多個雙邊航空服務協議，還增強了東盟歐盟雙方在航空安全、空中交通管理、環境保護和社會責任等領域的合作。

　　歐盟將此視為其“全球門戶”計劃在東南亞地區取得的重大成果。除公平競爭、透明度和承諾改善社會和勞工政策的規則外，該協定還規定建立定期會議論壇和爭端解決機制。

　　多年來，歐盟一直“渴望”將其與東盟關係從對話夥伴提升為戰略夥伴。不過，由于與印度尼西亞、馬來西亞之間存在棕櫚油貿易問題，歐盟一直無法“如願”。

　　2018年歐盟修訂《可再生能源指令》，旨在到2030年逐步淘汰棕櫚油以及大多數以糧食為原料的第一代生物燃料。作為世界上最大的棕櫚油生産國和出口國，印尼尤其受到該禁令的影響。2019年，歐盟委員會展開調查後發現，印尼生物柴油生産商受益于政府撥款、稅收優惠，以低于市場價格獲得原材料，這對歐盟生産商構成威脅。由于印尼生産生物柴油的主要原料是棕櫚油，歐盟決定從2019年12月起對從印尼進口的生物柴油徵收臨時性關稅。

　　歐盟的做法遭到印尼、馬來西亞和東盟的堅決抵制。印尼認為，對發展中國家而言，歐盟的單邊做法和禁令是不公平的，且具有貿易保護主義色彩。東盟也支援印尼政府。2019年1月，東盟因棕櫚油貿易問題，拒絕與歐洲簽署戰略夥伴協議。同年12月，馬來西亞和印尼一起將歐盟告上世貿組織仲裁機制，稱修訂後的“歐盟可再生能源指令”具有歧視性。馬來西亞第一産業部長Teresa Kok表示，“我們別無選擇，只能進行報復。”同時，馬來西亞暫停了與歐盟之間的貿易協定談判。顯然，歐盟與印尼之間的棕櫚油貿易戰不僅影響著雙邊貿易，也影響到歐盟與東盟的緊密關係。

　　2020年，在歐盟同意設立專門處理棕櫚油問題的聯合工作組後，東盟宣布與其建立戰略夥伴關係。2022年12月雙方在布魯塞爾舉行歐盟-東盟峰會。盡管如此，今年2月，馬來西亞依然打算在棕櫚油方面反制歐盟。

地緣政治下的戰略目標

　　歐盟已確認東盟在其“印太合作戰略”中的核心地位。歐盟“印太戰略”文件強調，將為該地區的穩定、安全、繁榮和可持續發展作出貢獻。

　　2022年2月，作為歐盟輪值主席國、自稱“印太國家”的法國召集歐盟成員國，邀請數十位“印太”國家和地區組織代表召開了歐盟主導的首屆部長級“印太”合作論壇。在歐盟2021～2027年的多年財政框架中，計劃投資14億歐元用于促進與東盟成員國的戰略夥伴關係，重點包括綠色和可持續發展、良治、人權、安全與防務能力等領域。

　　歐盟“熱捧”東盟是其外交政策高度政治化的結果。

　　首先，在多重危機下，歐盟正經歷著從“戰略焦慮”到“戰略覺醒”的過程。荷蘭學者埃坎尼認為，過去幾年，歐盟及其成員國外交政策變得越來越政治化。新冠疫情的發生“完美”地成為歐盟外交政策政治化的“燃點”。2022年2月底升級的烏克蘭危機，使歐盟外交與安全政策在敘事方式、決策程式等方面都變得更加地緣政治化，甚至安全化。在歐盟委員會主席馮德萊恩領導的“地緣政治委員會”引導下，意識形態成為歐盟內政外交的“護身符”。歐盟外交與安全政策高級代表博雷利在2022年的慕尼黑安全會議上稱，“歐洲正面臨意識形態的挑戰……作為對挑戰的回應，技術和法律就是政治……誰制定規則，誰就能統治世界”。

　　其次，在聯盟層面，歐盟將包括東盟在內的所謂“印太地區”列為戰略目標地。為追隨美國，歐盟于2021年9月發布自身“印太戰略”，其目的主要有兩個：一是在國際格局發生急劇變化情勢下，通過該政策追求並實現“戰略自主”，成為美國的平等夥伴，降低中美競爭帶來的風險；二是成為“地緣政治”玩家。

　　為此，歐盟不斷打破“規范性力量”（形成于二戰後歐洲一體化進程所依賴的原則、規范和規則）的自我定位，向“地緣政治力量”轉向。在美國等西方國家“印太”政策的刺激下，歐盟認為不向“地緣政治力量”轉化，就有可能淪為全球“地緣政治”博弈的犧牲品，失去國際影響力而日漸衰弱。

　　在今年7月召開的東盟外長會議及係列會議上，博雷利表示，盡管地理位置相距遙遠，但在中美競爭的背景下，歐盟和東盟都需要“多樣化和與更多夥伴建立更密切的關係。”

戰略落地難度不小

　　盡管歐盟在東盟地區“熱情高漲”，但其有關戰略在實際操作中依然面臨挑戰。

　　其一，對歐盟的意願和能力是一個考驗。

　　在意願方面，即使是積極鼓動歐盟參與“印太事務”的法國和德國，在介入“印太”的方式上也存在差異。法國著重維護其“主權”，具有較濃厚軍事色彩，德國淡化安全領域衝突而著重地區治理，不願意深度卷入該地區敏感事務。

　　在能力方面，歐盟執行“印太戰略”的最大阻礙是資金。在啟動規模龐大的“復蘇與韌性基金”、“全球門戶”計劃以及加大綠色補貼的“綠色協議産業計劃”後，無論歐盟本身還是其成員國，提高産業競爭力、經濟韌性和國際影響力都是核心議題。遠離歐洲的東盟地區很難成為政治議程的優先選項，援助發展自然不會被優先安排。

　　其二，東盟遠非“鐵板一塊”，成員國之間存在較大差異性。這不僅是因為各國治理體係不盡相同，而且出于歷史、政治和經濟等原因，東盟成員國與美國、中國保持不同程度的密切關係。東盟各國相同的立場是，希望通過更緊密的地區一體化，奉行中立路線，避免和降低成員國因“選邊站隊”而帶來的風險。

　　其三，歐盟“一廂情願”式的熱情不會總能得到秉持中立立場的東盟的積極回應。比如，一年多來，東盟沒有通過任何關于烏克蘭危機的聲明。協商一致原則不允許東盟點名或譴責俄烏衝突雙方的任何一方。東盟也沒有試圖將俄羅斯排除在東盟主導的會議之外，大多數東盟成員國都與俄羅斯保持正常的經貿往來和外交活動。

　　（作者係中國社科院歐洲研究所副研究員）

來源：2023年9月6日出版的《環球》雜志 第18期

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