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    新發展格局下，城市之間在特定區域內的分工協調更為重要，經濟發展的規模經濟效應比以前更強。因此，城市群的建設至關重要。

文/《環球》雜誌記者 胡艷芬 編輯/馬琼

　　“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，這是黨的十九屆五中全會提出的一項重大戰略部署。

　　新發展格局下，城市之間在特定區域內的分工協調更為重要，經濟發展的規模經濟效應比以前更強。因此，城市群的建設至關重要。

　　“金融在城市群建設中發揮着舉足輕重的作用。”在近期即將出版的“中國金融四十人論壇書係”之《大國金融的使命：金融服務新發展格局的實踐路徑》（《徑山報告》）中，上海交通大學安泰經濟管理學院特聘教授陸銘這樣寫道。

　　金融如何服務於中國的城市群建設？就此問題，《環球》雜誌記者專訪了陸銘。

城市群“一體化發展”的金融鑰匙

　　《環球》雜誌：在當前新發展格局下，中國城市群發展的主要特徵和面臨的主要問題有哪些？

　　陸銘：當前中國城市群的發展格局，有兩個特徵值得注意：一是不同地區的城市群，其體量及中心城市對外圍的輻射能力是不一樣的。從體量上來講，沿海地區的長三角、珠三角、京津冀三大城市群，地理條件較好，人口規模、經濟規模都比較大；還有一些以區域性中心城市為核心的城市群，由這些中心城市帶動的城市群，規模要小一些。

　　第二個特徵是，在形成中心城市輻射帶動發展模式的情況下，城市群內部也出現了大中小城市的分化。即使像京津冀、長三角、珠三角這樣體量較大的城市群內部，人口和經濟活動也都在向地理條件比較好的地方以及大城市周圍集聚。我們的團隊最近一直在提，應當在板塊式的城市群發展戰略上，進一步看到城市群內部不同規模城市之間的分化，針對人口流入和流出情況，分別制定適宜於流入和流出趨勢的區域發展政策。這一特徵目前受到的關注相對較少，需要引起注意。

　　《環球》雜誌：有哪些具體的金融政策和金融工具可以促進城市群發展？

　　陸銘：舉個例子，當前中國有些城市群跨越了省級邊界，但不同城市之間的行政邊界對於跨城市，特別是跨省的資源配置存在一定的障礙，這就要求城市群內部需形成一種共享發展成果的機制，比如成立共同發展基金。

　　共同發展基金要做好兩件事：

　　第一件，是進行城市群一體化的公共投資，比如軌道交通、高速路網，以及一些跨流域的公共環境治理；再比如可以共建工業園區，相對發達地區出技術，欠發達地區提供土地，共同發展基金進行投資。既可以投資在土地較多的欠發達地區，也可以由欠發達地區出讓自己的建設用地指標給發達地區，産生的稅收兩者共享，這實際上是一種“飛地經濟”模式。

　　第二件，人口流入地可能存在公共服務、基礎設施短板，與人口增長趨勢不相匹配，共同發展基金就可加大投資，促進人口流入地的教育、醫療等公共服務發展，緩解這一矛盾。而在人口流出地，可使用共同發展基金投資基礎設施和公共服務，以形成共同發展、共享繁榮的機制。

金融手段破解建設用地問題

　　《環球》雜誌：在城市群發展過程中，如何通過金融手段提高土地資源的配置效率？

　　陸銘：建設用地的配置，應從以下幾個方面入手。

　　第一，在從中央向地方配置建設用地時，對於人口流入較多的地區，應多配置建設用地指標，使得供給與實際需求相適應。現在我國已經把建設用地指標配置的權力下放到省，省級政府更應充分考慮人口流動方向，讓人口流入多的地區獲得更多的建設用地指標，從而實現“地隨人走”。

　　第二，實現農村集體經營性建設用地入市。例如，在一些人口流入的大城市周圍農村，一些閒置的建設用地，比如閒置的鄉鎮企業廠房等的用地，可以直接入市，轉化為城市建設用地。這項改革，我認為在實踐上可以推進得更快一點。

　　第三，建設用地的跨地區配置。人口流出地有三種建設用地或建設用地指標，可進行跨地區流轉。其一是沒有被使用的建設用地指標；其二是已經建設但處於閒置狀態的建設用地，例如工業園等；其三是閒置的農村宅基地和集體建設用地。

　　人口流出地的建設用地指標跨地區配置主要有兩種模式：第一種模式的影響相對較小，就是前文提到的“飛地經濟”模式；第二種模式的影響較大，就是直接進行建設用地指標的流轉。通俗地説，就是人口流入地花錢買指標，人口流出地賣指標。現在從政策上來講，在省內進行建設用地指標的跨地區轉讓，已經沒有什麼障礙了。

　　現在國家已經提出要建設全國統一的建設用地和補充耕地指標，希望未來建設用地指標可以在全國範圍內流轉起來，給經濟注入新的活力。

國際經驗：投資教育和健康

　　《環球》雜誌：在西方發達國家的城市群發展過程中，有哪些值得我們借鑒的金融政策和手段？

　　陸銘：在歐洲、美國、日本，城市群是在以市場為主導來配置資源的機制下形成的。在這些地區和國家，也存在一些跨城市的共同發展機制，比如不同城市間形成的委員會或政府間協調機制，為當地提供一些跨界的公共品。但據我所知，國外並沒有建立直接針對城市群發展的基金，因為這些國家沒有那麼強的城市群規劃意識。

　　由此可知，在歐洲、美國、日本等地區和國家，主要是以跨區域的協調機制來促進不同城市政府之間的協調，進行跨區域的基礎設施投入。

　　在國際上，區域發展項目或基金運轉方式帶來的 啟發主要在於，我們在對欠發達地區進行投資時，首先要回答一個問題——應該投資什麼？可以投資跟欠發達地區的發展條件和比較優勢相吻合的産業項目，如果是不相吻合但帶有補貼性質的産業項目，往往效果是短期的、不可持續的。所以一些發達國家現在越來越重視對欠發達地區進行人力資本投資，它有利於改善欠發達地區人們的生活質量，減少當地的公共支出負擔。

　　從長期來講，提高欠發達地區青少年的教育水平和健康水平，有利於幫助他們未來通過工作地的選擇，實現收入的最大化，也有利於效率和公平的提升。在城市群一體化發展過程中，這種資金的投入和用途都有借鑒意義。

來源：2022年6月15日出版的《環球》雜誌 第12期

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