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“時代轉折”催生德國安全新戰略
  新華網 ( 2022-05-12 07:30:13 ) 來源: 《環球》雜志
 

 

德國總理朔爾茨

    目前德國只能在“謹慎克制”中推進安全政策的漸變,其發展速度及可持續性與歐洲安全局勢息息相關。

文/黃萌萌 編輯/吳美娜

  受當前時局影響,歐洲多國戰略舉措正進入新調整期,德國由于歷史和現實多種層面的特殊性,成為最受關注的國家之一。在歐盟3月批準的以強化共同防禦為宗旨的“戰略指南針”行動計劃和擬于6月底批準的北約新戰略構想框架下,德國聯邦政府正在制定新的《國家安全戰略》,即二戰後德國首份《國家安全戰略》。

  按照德國總理朔爾茨2月27日在聯邦議會特別會議上的演講,德國正處于一個“時代轉折”點。人們不禁要問,這個曾經在歷史上幾起幾落、與全球格局變換息息相關的國度,在新的時代變局下,又將留下怎樣的“歷史”?

打破“禁忌”但依舊克制

  也是在2月27日的聯邦議會特別會議上,朔爾茨宣布向烏克蘭提供武器,兌現“至2024年將德國軍費開支(國防預算)提升到北約成員國設定的2%標準(佔本國國內生産總值的2%)”的承諾,設立1000億歐元“特別基金”用于聯邦國防軍現代化建設。這些舉措打破了二戰結束70多年來德國的軍事“禁忌”,引發輿論場不小的震動。

  實際上,即使東歐與波羅的海國家不斷對德施壓,要求其承擔安全責任,朔爾茨政府在援烏問題上也依舊顯得非常克制。德國不僅反對對俄能源禁令,在向烏提供重型武器上也猶豫不決,最初只向烏克蘭提供10億歐元資金供其採購所需武器,但各方壓力不斷擠壓德國“折中而行”的戰略空間。4月底,德國宣布將向烏克蘭提供重型武器,並培訓烏軍士兵。分析人士認為,這有助于減輕西方盟友對德國在軍援烏克蘭問題上的批評。

  德國在美西方聯盟內被視為對俄制裁與向烏運輸武器的“剎車板”,而非“推動者”。聯邦政府的“謹慎行為”招致一些德國媒體和歐盟政客的批評,認為朔爾茨關于“時代轉折”的政治宣言徒有虛名。

  那麼,到底該如何理解德國的“謹慎”?朔爾茨宣稱的“時代轉折”又是何含義?

“謹慎”的德國

  德國的“謹慎”很大程度上基于能源與經濟利益、軍事資源短板與地緣政治因素。

  在能源與經濟利益上,德國在歐盟國家中高度依賴俄羅斯能源,其55%的天然氣、50%的煤炭與35%的石油進口來自俄羅斯。如果實施對俄能源禁運,德國經濟可能會衰退2.2%,向來重視物價穩定的德國2022年通脹預期將高達7.3%,為40年來最高。為此,德國在對俄經濟與能源制裁上往往留有“後手”,環球銀行間金融通信協會(SWIFT)金融制裁名單並未涉及與德國有重要能源往來的俄羅斯銀行。

  在軍事資源與軍備採購上,二戰結束後聯邦德國融入西方陣營,軍事上“自弱”,兩德統一後,德國繼續搭乘北約安全便車,享受和平紅利,多年來武備松弛,軍事人員匱乏。德國國防預算佔國內生産總值的比重從1963年的4.9%下降至2020年的1.4%。聯邦國防軍兵力從1990年的50萬人縮減至2022年的約26萬人。

  雖然德國擁有先進的軍工企業,但在聯邦政府、聯邦審計局、聯邦國防軍採購辦公室、軍工企業四角共決的繁冗採購政策下,國防軍軍備更新遲緩,大型軍備項目的平均審批周期長達50個月,最長甚至達到12年。目前德國只有約3/4的主要武器係統可投入使用,60%的直升機不能執飛,潛艇無法起航。為此,德國提供給烏克蘭的武器多為國防軍庫存武器,甚至很多是蘇制武器,而非現代化軍備。

  在地緣政治上,朔爾茨深知德國並未對安全政策的“轉折”做好準備,因此需謹慎行事,權衡過分刺激俄羅斯可能産生的後果,同時對“退出機制”進行戰略性思考。為此,德國極力尋找國際斡旋者,避免歐洲安全局勢失控。朔爾茨一再重申,北約不會對俄烏衝突進行軍事幹預。

德式“轉折”四大意涵

  朔爾茨“時代轉折”政治宣言是針對歐洲安全局勢驟變的應激反應,但對于德國安全政策轉變而言,則是一個長期的過程,需從地緣政治、外交與社會認同等維度對“轉折”敘事的意涵進行解讀。

  其一,這種對于歐洲安全局勢的應激反應,激發德國突破軍事“禁忌”。俄烏衝突激發德國對于歐洲安全秩序及自身安全的強烈擔憂,但還無從論及德國主動回歸“軍事強權”。德國將承擔更多聯盟安全責任,增進歐盟安全機制與北約的互補功能。

  其二,“時代轉折”意味著德國對歐洲安全秩序認知的改變。德國曾力主歐洲安全秩序需要俄羅斯的參與維護,而未來中短期內,歐洲安全秩序將以對抗俄羅斯為主,國際裁軍倡議將更加難以推進,權力政治回歸歐洲,威懾和遏制等術語將變得越來越頻繁。原來的歐洲中立國開始重新思考對俄政策,芬蘭、瑞典加入北約的意願上升,歐盟吸納西巴爾幹國家入盟的意願也更為強烈。同時,俄羅斯將增強在歐威懾力量,即使德國仍會發揮調解平衡作用,歐洲地緣政治對抗加劇也依舊是個大趨勢。

  其三,“時代轉折”開啟德俄關係轉變。首先,德國政界開始反思對俄政策。朔爾茨直言,其所在的社民黨引以為傲的“新東方政策”從來不是,未來也不會是德俄“特殊道路”。德國總統施泰因邁爾坦陳“北溪-2”天然氣管道項目是一個錯誤。其次,雖然德國短期內無法切斷同俄能源往來,但降低對俄能源依賴以及加快能源轉型將位列優先性目標。最後,德國曾是東西方之間的“調解者”,居于西方陣營,推進東方政策與歐洲一體化,這種三位一體的平衡戰略空間未來將愈發狹窄。

  其四,“時代轉折”助推德國社會爭論方向的轉變。德國社會爭論不再聚焦于是否應提升武備,而轉變為如何提升德國防禦能力。上世紀60年代大規模社會運動後,德國社會形成“克制文化”認同。兩德統一後,德國作為“文明力量”角色,在北約框架內的歷次海外派兵都引發社會抗議。出于對歐洲安全局勢的擔憂,如今,近七成的德國人讚成提高國防預算以及將聯邦國防軍派遣至北約的東歐駐地。目前,如何高效使用1000億歐元“特別基金”實現聯邦國防軍現代化成為爭論焦點,議題涉及簡化軍備採購程式、平衡北約與歐洲安全機制的目標衝突等。

説起來容易做起來難

  德國雖然在軍事上突破了嚴格“禁忌”,發出“時代轉折”政治宣言,卻也深知本末倒置,仍缺乏“轉折”所需的安全戰略藍本。為此,德國外交部于3月18日啟動德國國家安全戰略討論會,擬議出臺二戰後首份《國家安全戰略》,對德國如何認知歐洲安全威脅、構建夥伴關係以及投入何種軍事工具等作出安排。

  而早在2020年6月,在德國倡議下,歐盟就已啟動制定歐盟“戰略指南針”行動計劃,旨在為歐盟安全和防務確定一致性方向,該行動計劃在很大程度上反映了德國對于歐盟防務的訴求。

  一是德國助力歐盟建立快速反應部隊。長期以來,歐盟內部對于是否建立快速反應部隊存在分歧。在美軍撤離阿富汗和俄烏衝突問題上,歐洲表現得無所適從,凸顯出該問題的緊迫性。歐盟“戰略指南針”行動計劃的“核心行動”為:2025年前建立包括陸、海、空軍在內擁有5000兵力的歐洲新型快速反應部隊。德國防長已表示,德國士兵將成為這支部隊的核心力量。

  二是德國主張歐洲安全機制與北約互補而非替代。同為歐盟支柱國家的德法在歐盟安全與防務政策上並不同心,德國的目標是增進歐盟安全機制與北約功能互補,並不認同法國總統馬克龍的“北約腦死亡論”。為此,德國防長訪美,優先採購具有載核能力的美制F-35戰機,而非法國軍機;歐盟“戰略指南針”行動計劃也從“行動、投資、合作與安全”四個領域全面增強歐洲安全機制,同時明確歐洲防禦能力是對北約的補充,北約仍是歐洲集體安全的基礎。該計劃強調北約作用,實則更為偏向德國而非法國對于歐盟安全機制的訴求。

  三是採用“泛安全化”戰略敘事。德國國家安全戰略討論會上,與會者提出加強國家安全委員會職能,統籌政府各部門資源,將安全概念延伸至經貿、科技、能源、數字、網絡安全乃至發展援助等領域。歐盟“戰略指南針”計劃也多次提及“混合型”威脅,指出國家間“相互依存”固然重要,但“軟實力”日益武器化:疫苗、數據與技術標準都將淪為政治與安全競爭工具。這表明德國與歐盟安全戰略議題范圍明顯外溢。

  四是制衡東方大國的競爭意圖明顯。擬議中的德國《國家安全戰略》將承接新聯邦政府組閣協議中的“價值觀”外交。3月18日的討論會上,德國外長貝爾伯克提及“一帶一路”倡議與歐洲基礎設施投資及歐洲安全的關聯性,並將此與歐洲戰略自主相掛鉤。

  歐盟“戰略指南針”計劃強調在對華交往中維護以規則為基礎的國際秩序以及歐盟利益和價值觀,重申“合作、競爭與制度性對手”三維戰略。德國與歐盟安全戰略的“泛安全化”態勢,也展露德國與歐盟在規則與價值觀上的對華競爭心態。

  這些新動向表明,德國實行“積極有為”安全政策的政治願景正在上升。然而,德國安全政策“真正轉折”説起來容易做起來難,在衝突未蔓延至歐盟疆域的情況下,德國仍具有“克制文化”認同與東西方“協調者”慣性,談不上回歸“軍事強權”。

  更重要的是,德國安全政策轉折面臨諸多制約,特別是對俄能源依賴、德國軍事資源短板以及德國經濟狀況等因素,使得德國目前只能在“謹慎克制”中推進安全政策的漸變,其轉變速度及可持續性與歐洲安全局勢的發展演變息息相關。

  (作者係中國社會科學院歐洲研究所助理研究員)

來源:2022年5月4日出版的《環球》雜志 第9期

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