2021年10月29日，美國加州洛杉磯港口外等待卸貨的集裝箱貨船

    不管拜登政府用多少理由和辭藻加以粉飾，其“提升供應鏈韌性”的實質還是貿易保護主義。

文/張薇薇 編輯/吳美娜

　　不久前，美國白宮發布“拜登政府行政令一年評估報告”及《2022年重振美國製造業，確保關鍵供應鏈安全計劃》，美國國防部、國土安全部、商務部、能源部等七部門分別發布各自領域的供應鏈報告，回顧一年來的進展，並進一步提出“提升供應鏈韌性”的計劃。拜登政府還打算在今年召開“全球供應鏈韌性”部長級會議，具體磋商與盟友、夥伴在供應鏈領域的協調合作事宜。

　　全球經濟形勢不確定性升級的背景下，拜登政府的系列舉動備受關注，其上任以來就着墨頗多的供應鏈韌性計劃究竟劍指何方？

供應鏈韌性三大意涵

　　提升供應鏈安全性和韌性是拜登政府經濟政策的一大核心，內容主要有三點。

　　一是應對短期供應鏈瓶頸和中斷問題。

　　2021年6月，拜登政府成立“供應鏈中斷工作組（SCDTF）”，專門負責應對由新冠肺炎疫情帶來的供應鏈中斷，尤其是物流運輸受阻及食品、農産品、半導體等關鍵産品的供應中斷問題。雖然拜登政府聲稱工作組取得重要成績，但2021年美國港口擁堵、貨物滯壓、國內倉儲短缺、民眾購買生活物資困難的狀況有目共睹，飽受詬病。這也是拜登政府力推並最終獲得國會通過的《兩黨基礎設施法》試圖針對的主要目標之一。

　　二是着眼長期，投資國內生産，重振製造業和中産階級力量。

　　拜登政府認為，將部分關鍵産業鏈遷回美國，一方面能減輕對國外生産的依賴，在遭遇自然災害或地緣政治風險時，確保美國有足夠的國內生産作為保障；另一方面，製造業崗位的回流有助於擴大美國中産階級群體、增加其收入，修復美國社會分裂問題。此外，強化製造業也有利於留住美國的創新力，減少創新成果流向海外，使美國在未來的國際競爭中繼續佔據優勢。

　　拜登政府選擇半導體製造、大容量電池、生物科技和生物制藥、關鍵礦産品和清潔能源等作為關鍵領域，力促這些領域的國內投資。過去一年，半導體産業已宣布對美投資近800億美元，汽車産業承諾在電池和電動汽車領域投資超1000億美元。能源部宣布從《兩黨基礎設施法》中劃撥近70億美元投資於大容量電池生産，並決定為已做好商用準備的清潔能源技術提供額外財政支持。美國國防部還撥款支持國內稀土採礦和加工産業，並帶動私營部門投資超過5億美元。衞生與人類服務部將根據《國防生産法》為美國國內醫藥品生産提供貸款和融資。

　　與此同時，拜登政府計劃更新“購買美國貨”條款，進一步加大使用聯邦資金採購美國産商品和服務的力度。今年3月4日，拜登宣布將分階段提高聯邦政府採購的“美國貨”中美國製造的零部件的比重，由目前的55%逐步提高至2029年的75%，還將允許以高於現行水平25%的溢價，購買與國外産品同等質量的美國製造産品。

　　三是鼓勵和扶持中小企業，促進國內競爭。美國進出口銀行計劃在今春通過一項倡議，優先為上述關鍵領域內的國內生産提供融資，為相關中小企業提供出口信貸，以支持出口，增強國際競爭力。財政部和美國小企業管理局將利用“小企業信貸倡議（SSBCI）”基金為小企業提供創業投資和信貸支持。拜登政府還從《美國救援計劃法》中劃撥10億美元，扶持中小型農産品企業擴大加工能力，促進該領域的充分競爭。

美對外政策的重要出發點和校準點

　　供應鏈韌性計劃是美國對外政策的重要出發點和校準點。

　　拜登政府的對外貿易談判，包括世界貿易組織（WTO）規則改革議題在內，均圍繞“服務美國中産階級”的目標開展，將重點放在促進製造業回歸，保護美國國內就業上。

　　2021年6月，七國集團（G7）財政部長會議達成將全球最低企業稅率設定為15%的共識，截至當年10月，有136個國家支持該共識，2022年各國有望就此簽署公約。這項措施的落地將減少企業外遷産能的動機，有利於包括美國在內的發達經濟體留住工作機會和利潤。

　　2021年10月，美歐同意共同應對全球鋼鋁産能過剩問題，稱將在2024年前達成全球首份以碳排放量為基礎的鋼鋁協議。此舉旨在樹立新規，以約束競爭對手，保護美國國內生産和就業。

　　與此同時，拜登政府籠絡盟友夥伴，試圖借助其力量重塑關鍵産品的全球供應鏈。減輕在關鍵産品領域對中國或其他地緣競爭者的依賴，是美國“供應鏈安全”的重要意涵。鋻於美國無力獨自扛起一些關鍵産品的全過程供應鏈，拜登政府遂採取“向夥伴轉移”的策略。

　　美國已同澳大利亞和日本就稀土開採和加工展開闔作。2021年9月，美歐舉行首次貿易和技術理事會（TTC）會議，成立專門的供應鏈工作組，討論盟友間從關鍵原材料獲取到産品製造、銷售等的合作事宜。供應鏈合作也將是拜登政府即將&&的“印太經濟框架”的重要內容。

難以掩蓋的保護主義內核

　　不管拜登政府用多少理由和辭藻加以粉飾，其“提升供應鏈韌性”的實質還是貿易保護主義，這與特朗普政府提出的“美國優先”有着相同的底層邏輯，體現了面對新的國內國際現實，美國政府對自由貿易態度的根本性轉變。

　　拜登政府以供應鏈安全等理由打壓對手的經濟競爭力，運用行政手段扶持本國産業，事實上違背了世界貿易組織的規則。這顯著降低了美國作為曾經的全球自由貿易領導者的聲望，也引發了包括其盟友、夥伴在內的其他國家的擔憂，加拿大、日本等國政要已作出相關表態。

　　拜登政府聲稱將與貿易夥伴一起對全球貿易規則進行革新，實質也是要給其保護主義的內核披上新的“規則”和“標準”外衣。然而，歷史和現實均表明，違背客觀經濟規律的政令很難真正保護美國。

　　許多經濟學家指出，拜登政府的計劃低估了全球價值鏈的複雜程度，不利於美國經濟整體和長期競爭力的提升。以更高價格維持産品在美國製造的經濟代價高昂，且將引發通脹壓力。如果美方不配合取消對中國和其他國家商品加徵的關稅，各方向美國中小企業提供融資的效果將大打折扣，也會降低美國産品的出口競爭力。對於一些國際市場有充足供應的産品如原料藥，強行增加美國國內産量顯得毫無必要。重復投資既是對資源的浪費，也必將是低效的，無益於提高長期競爭力。

　　對美國的盟友、夥伴來説，與美國的供應鏈韌性計劃進行捆綁可能意味着另一種供應鏈依賴和風險。在以美國為中心的經濟小圈子裏就某些特定産品開展分工製造以及分銷，並不一定會帶來集體供應鏈安全，相反可能加重對美國需求的依賴，削弱自身抵抗風險的能力。

　　（作者係中國國際問題研究院國際戰略研究所副所長、副研究員）

來源：2022年4月6日出版的《環球》雜誌 第7期

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