2021年10月21日在三江源國家公園黃河源園區內拍攝的黑頸鶴

    法國是歐洲乃至全球創設國家公園保護區最早的國家之一，100多年來以其行之有效的管理體系保護了法國國土上獨特的自然財富。

楊成玉

　　“兩會前，我專程驅車7個多小時來到了三江源國家公園黃河源園區。在離公路較近的地方看到了藏野驢和中華對角羚，還有狼群，與牧民養殖的牲畜同在一片草原上繁衍生息……”3月7日，在十三屆全國人大五次會議青海代表團分組審議現場，全國人大代表、青海省門源縣人大常委會副主任孔慶菊的分享，再次喚起人們對國家公園的向往與期待。

　　2021年10月，中國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，標誌著國家公園體制這一重大制度創新落地生根，從試點轉向快速發展階段。

　　縱觀全球，法國是歐洲乃至全球創設國家公園保護區最早的國家之一，100多年來以其行之有效的管理體系保護了法國國土上獨特的自然財富。

體係沿革

　　法國最早由著名洞穴學家愛德華·馬特爾等人提出了創設法國國家公園的倡議，最初的想法是為了保護法國地方特色景觀、獨有物種棲息地和生態係統。

　　1913年，法國水資源和森林管理局在法國東南部伊澤爾省維內翁峽谷上游谷地創建了“貝拉爾公園”，通過對外租賃、徵集捐款等方式，對國有土地上的特色景觀資源進行自由開發。但此舉缺乏立法和監管基礎，兩次世界大戰使得該公園取得正式法律地位的進程屢屢中斷，一度淪為“私人領地”，直至1973年才被正式納入埃克林國家公園。

　　上世紀30年代，法國政府相繼在阿爾及利亞、摩洛哥、突尼西亞、馬達加斯加、塞內加爾、剛果等法屬殖民地建立森林保護區和禁獵禁捕區，但囿于殖民地特殊體制，無法上升到國家公園層面。

　　1960年，法國國民議會通過立法，決定在法國本土創設國家公園，並賦予其最高級別保護區地位。1963年7月6日，法國第一個國家公園——瓦娜色國家公園在東南部薩瓦省正式劃設。1989年，法國國家公園立法范圍拓展至海外領地，同年設置了第一個海外國家公園——瓜德羅普國家公園。

　　2006年4月，法國政府頒布《法國環境法典》修正案，制定了國家公園憲章、通行管理文件、土地使用規劃準則等管理規章，並對國家公園重新定位。

　　一是在保護職能基礎上，賦予國家公園更大程度融合當地人口和土地的可持續發展職能；二是通過將國家公園劃分為兩個保護級別不同的區域，將所在地市政當局納入國家公園內低級別保護區的管理體系，以盤活經濟開發和社會宣教的效能，地方政府和社會團體在國家公園管理體系中的作用得到顯著加強。

　　截至目前，法國共劃設11個國家公園，其中8個位于法國本土，3個位于海外領地；國家公園總面積達5.68萬平方公里，佔法國領土總面積的9.5%。

管理原則

　　根據《法國環境法典》，法國國家公園應結合陸地或海洋空間的自然環境劃設，特別是考慮動物、植物、土壤、大氣、水體等景觀和文化遺産給國家帶來的特別利益和價值，必須確保這些遺産獲得保護，維護其外觀、組成、多樣性與進化不遭受侵犯、退化和可能的改變。劃設國家公園的權力歸中央政府所有，新增、刪減國家公園均需徵求公眾意見後再由政府頒布法令。

　　根據2006年《法國環境法典》修正案，所有國家公園均被劃分為兩個區域，即有嚴格自然保護規定的“核心區”和吸納市政當局作為可持續發展夥伴的“共建區”。

　　“核心區”通常被國際自然保護聯盟（UICN）列為2級以上保護區（禁止可能影響自然的人為工程活動），“共建區”最高保護級別僅為5級（允許適度旅遊開發及狩獵）。

　　中央政府負責劃定國家公園“核心區”邊界，確定有資格參與公園“共建區”市政當局的管轄范圍，授權公園所在省份省政府執行有效期15年的公園管理憲章，並由所在市政當局聯合建立公園日常行政管理機構。公園“共建區”如需擴展或改變邊界，均須當地市鎮議會投票通過。目前法國全部國家公園“核心區”與“共建區”面積佔比分別約46%、54%。

　　各國家公園的管理憲章規定了該園保護自然、文化和景觀遺産的目標，以及公園可持續發展的指導方針，主要包括“核心區”監管方式和措施、通過協商確定的“共建區”的保護和可持續發展準則、公園與所在市政當局的管理執行協定以及與當地私營部門的開發夥伴關係等，既是“核心區”的監管指南，又是“共建區”的管理和開發契約。

　　憲章一經國家公園所在地地方議會投票通過，該地未來頒布的國土整治計劃、城市規劃、市政地圖、地方廣告條例以及任何與環境有關的規劃和管理細則，就必須與公園憲章的保護目標和指導方針相一致。

管理機構

　　法國家公園管理機構（PNF）于2006年設立，是法國中央政府協調管理國家公園的公共機構。2017年，PNF並入法國生物多樣性署（AFB），隸屬于法國生態轉型部。

　　PNF董事會由56名成員組成，包括中央主管部委官員以及國家公園所在大區、省、市鎮政府一把手，其中至少10名成員應為市鎮長。PNF直接指導各國家公園“核心區”的保護工作，並有權垂直介入各公園“共建區”管理委員會的日常工作。

　　PNF管理的主要目標是保護環境，具體許可權包括：

　　第一，項目審批。PNF須嚴格控制國家公園“核心區”工程項目，評估大型工程對公園自身的發展及未來影響。在公園內部的已城鎮化區域，工程、建築和增設設施須經PNF特別授權；在城鎮化區域外，原則上禁止任何施工項目。所有應進行影響研究的大型工程均須得到PNF科學委員會的批準。“共建區”的項目審批規定與國家公園以外的法國領土相同。

　　第二，公共設施和秩序維護。PNF須確保國家公園公共設施正常運轉，可要求在公園內擁有土地的公共或私人業主開展維護工作，並對大型維護工程擁有超越土地所有權的執行權力。2011年12月，法國政府頒布法令，如要在國家公園“核心區”組織和舉行公眾示威，以及機動飛行物飛越公園區域，除須申請當地政府批準外，還須PNF特別授權。

　　第三，行政撥款。PNF每年向中央政府申報國家公園運維預算，根據國民議會批準的預算案向領地全部或部分位于國家公園中心的市政當局撥款，年撥款總額約300萬歐元。

　　第四，環保宣教。PNF負責制定國家公園宣教目標，以提高法國公民對保護珍貴遺産的意識和動力；PNF牽頭負責國家公園向公眾開放的規章制度的制定與監督實施，定期在“核心區”舉辦櫥窗展覽，指導公園各級管理機構為公眾提供符合保護遺産目標的高品質服務。

　　第五，可持續旅遊。PNF作為《歐洲保護區可持續旅遊憲章》的責任單位，指導國家公園進行旅遊開發。牽頭在園區內劃設適合徒步旅行的自然區域，設置供遊客使用的避難所，為殘障人士提供無障礙設施和旅行路線。據統計，每年國家公園接納遊客總人數約850萬。

　　第六，農業開發。PNF確保國家公園內農戶的農業開發和經營權。國家公園現共擁有超過1.5萬個農場，其中9.3%採用有機農業標簽，高于全國3.5%的平均水準；出産農産品的51%在公園周邊區域進行短物流銷售，遠高于全國的16%。PNF每年在國家公園區域內組織全國花卉草植競賽，以此鼓勵農民以更環保的方式開發利用園區內農耕或牧場地塊。

　　第七，塑造品牌。PNF負責認證國家公園專營的産品和服務，為生産者或服務提供者授予“國家公園之精神”的注冊商標，以此確保公園出産的食品、工藝産品，以及住宿和餐飲始終符合國家公園的可持續發展和自然保護目標。

　　第八，科研檢測。PNF負責組織國家科研機構在國家公園內進行動植物監測和瀕危物産清點。絕大多數監測聚焦野生動物，其中50%的監測活動對象為鳥類。

　　第九，生物多樣性保護。2017年PNF劃歸AFB後，生物多樣性保護成為國家公園的重要管理職責，目前PNF重點保護的法領土特有動物包括棕點石斑魚、臆羚、伊比利亞羱羊、留尼汪圓尾鹱等。2009年起，PNF在法國西南部梅康圖爾國家公園開展了廣泛的瀕危動植物基因搜集與存儲，開創了歐洲先河。

　　（作者係中國社會科學院歐洲研究所副研究員）

來源：2022年3月23日出版的《環球》雜志 第6期

《環球》雜志授權使用，如需轉載，請與本刊聯繫。

更多內容敬請關注《環球》雜志官方微博、微信：“環球雜志”。