數千名喀布爾民眾2月15日舉行示威活動，抗議美國掠奪阿富汗資産

    美國肆意凍結並處置他國政府資産的行為，本質上是透支他國對美國的信任，必將引起其他國家的警覺，同時也是加快美國所謂“世界領導者”地位變化的催化劑。

余翔

　　前不久，美國總統拜登簽署一道行政令，計劃將所凍結的阿富汗中央銀行約70億美元的在美國資産均分，其中一半將作為賠償“9·11”事件受害者的資金來源。

　　凍結他國資産是美國一種重要的制裁手段，是美國利用自身國際領導力和重要性，強行禁止他國存取在美賬戶資金、資産的手段方式。本質上，這是美國將國內法凌駕於國際法之上，僅依靠本國法律就能凍結並處置他國資産的做法。從烈度上看，凍結他國資産比其他制裁手段，例如限制業務開展等烈度更強，性質更加惡劣。

多次使用

　　美國敢動輒對他國進行制裁、凍結他國資産，底氣來自於他國對美國龐大經濟和市場體量的所謂“崇拜”，對美國市場産權和法律健全的所謂“篤信”，對全球美元交易、支付結算體系的依賴，而歸根結底這些都是他國對美國的所謂“信任”。出於信任，他國願意承受較低的資産回報率而將本國人民創造的財富換成美元資産留在美國。但美國並不珍視這份信任，而將其變成拿捏他國的抓手。

　　美國將信任變成傷害、脅迫他人的工具的做法已不止一次。從上世紀40年代開始，美國多次凍結他國在美資産。太平洋戰爭爆發後，美國曾凍結日本在美1.3億美元資産，並將所有的金融、進出口貿易，包括日本政府的利息都置於美國政府的管制之下。

　　近年來，美國更加注重使用非軍事手段脅迫一些美國稱之為“邪惡軸心”的國家，如朝鮮、伊朗等，而凍結相關國家的海外資産成為其中重要的手段之一。

　　如2011年，時任美國總統奧巴馬簽署法案，把伊朗中央銀行和金融機構納入制裁範圍，允許對與伊朗央行結算石油進口費用的外國金融機構實施制裁。次年，美又宣布凍結伊朗中央銀行、其他金融機構和伊朗政府在美國的所有資産。2019年，為逼迫委內瑞拉總統馬杜羅下&，時任美國總統特朗普下令凍結委內瑞拉政府在美全部資産。

法律依據

　　支持美國政府採取凍結操作的法律主要有三個層次。第一層是聯邦層面，主要是《國際緊急狀態經濟權力法》《國家緊急狀態法》。相關法律授權美國總統在國家安全、對外政策或經濟利益受到威脅時，有權命令國內機構停止與被制裁對象之間的金融交易、款項劃撥、貨幣轉移等業務。在美國的國家利益受到被制裁國家或實體侵犯時，總統有權下達凍結外國人或機構在美國的資産，實行貿易禁運，或採取其他適當處置方式的命令。

　　此外，2001年的《愛國者法》、2016年的《對恐怖主義資助者實行法律制裁法》及美國政府每年年末頒佈的下一年度《國防授權法》，都對金融制裁的發起和實施做出了補充性的説明和規定。2016年9月，美國國會通過了《對恐怖主義資助者實行法律制裁法》，法案規定，剝奪參與在美國國土上實施恐怖主義的國家的主權豁免權。值得一提的是，該法案踐踏了長期以來國際法中關於主權豁免的規定。拜登政府凍結並處置阿富汗政府外匯儲備資産，從法律溯源上看，就是源於《國際緊急經濟權力法》《國家緊急狀態法》和《對恐怖主義資助者實行法律制裁法》。

　　第二層面是總統簽署的行政令。美國總統擁有很大的自由裁量權，這種自由裁量權主要表現在兩個方面，一是總統可根據現實局勢的需要頒佈行政命令，針對特定國家和組織進行制裁。總統在法律上的自由裁量權在這些行政令中得到直觀體現。

　　近年來，美國政府和國會關係緊張，在制裁問題上政府和國會存在較為明顯的競爭關係，雙方都希望爭奪制裁主動權，否決對方的主張，以此刷亮執政成績單。因此，在對外進行制裁時，為了搶時間，盡快達到制裁效果，總統多傾向於繞過國會直接採取簽署行政令的方式來進行。如拜登政府宣布處置已被凍結的阿富汗在美外匯儲備，就是通過簽署總統行政令的方式授權進行。

　　美國總統在制裁問題上的自由裁量權的另一個主要表現是，美國內有關制裁的法律不允許被制裁者就金融制裁的決定提出司法審查。要想解除凍結，需要等待美國政府發出解除凍結指令。

　　第三層面是針對特定國家、特定交易的法律或規定，如1996年《赫爾姆斯-伯頓法》《防止向伊朗、朝鮮和敘利亞擴散法》《伊朗導彈擴散制裁法》等。美國政府部門，如財政部還會針對某一具體交易做出規定。上述特定法律和規定也構成美國政府對外制裁的法律基礎。

效果有別

　　基於上述法律基礎，凍結和處置他國資産的實施過程，通常是首先在中央情報局、國土安全部、司法部、國家安全事務委員會、國務院和財政部等情報機構和財政部門中醞釀。相關部門會蒐集情報，摸清有關國家和機構或個人在美及美以外地區的資産規模和結構，然後制定具體的凍結時間和規模。在制定好相關制裁方案後，相關部門再提交總統或國會批准。

　　從實施效果上看，凍結資産通常對大國，如俄羅斯、伊朗等國家，效果有限，因為大國承受制裁的能力較強。而對小國，凍結資産的效力就相對較大。因此，歷史上看，美國對大國、強國較少使用這一手段，主要是針對小國、弱國。

　　肆意凍結並處置他國政府資産是美國利用其所謂“領導地位”的霸權行為。這種行為本質上是透支他國對美國的信任，必將引起其他國家的警覺，同時也是加快美國所謂“世界領導者”地位變化的催化劑。

　　（作者係清華大學戰略與安全研究中心客座研究員、中國建設銀行研究院高級研究員）

來源：2022年3月9日出版的《環球》雜誌 第5期

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