2021年12月16日，歐盟成員國領導人在位于比利時布魯塞爾的歐盟總部舉行峰會

    對中國來説，該草案若通過，一方面會將中國企業排除在歐盟的公共採購合同之外，另一方面也將成為對中國施加壓力以開放採購市場的手段。

朱帥

　　歐洲議會國際貿易委員會（INTA）2021年11月底宣布通過了在國際採購工具（IPI）草案上的立場文件。根據草案，對不開放本國公共採購市場的第三國投標人，歐盟也會將其公司排除在公共採購合同投標之外。

　　按計劃，草案將在2022年1月的歐洲議會上投票，之後可開啟歐盟機構間談判。對中國來説，該草案若通過，一方面會將中國企業排除在歐盟的公共採購合同之外，另一方面將成為對中國施加壓力以開放採購市場的手段。

以維護歐盟“經濟主權”之名

　　為應對第三國不向歐盟企業開放政府採購市場的局面，歐盟委員會于2012年3月提交了關于IPI的第一份提案，幾經修改後又于2021年4月提出一項折衷提案。

　　折衷提案在兩者之間取得了平衡——一是在歐盟委員會與第三國的談判中充分利用IPI這一工具為歐盟企業開放採購市場，二是限制成員國締約當局和實體的行政負擔。2021年6月，歐盟理事會就IPI達成一致意見。

　　近年來，“戰略自主”成為歐盟的指導理念，其實質是增強歐盟在國際領域的自主行動能力。“經濟主權”是“戰略自主”的具體戰略與政策意向之一。IPI同外國投資審查、外國補貼審查一道，成為歐盟維護“經濟主權”的工具。

　　歐盟經濟中的大部分公共投資都是通過公共採購來實現，而公共採購市場的規模每年有約2.4萬億歐元，其中超過3500億歐元的市場向非歐盟企業開放，全球規模最大。歐盟的目的是，通過IPI既維護本地區的利益，又打開其他地區的市場。

　　在歐盟公共採購實踐中，處于同一個單一市場內的歐盟成員國在授予公共採購合同時，不得給予來自其他成員國的企業以歧視待遇；各國有義務在同等待遇、非歧視、互相認可、比例適當和透明等原則的基礎上簽訂採購合同。

　　歐盟成員國要求應用“在實施政府採購協議（GPA）時，給予雙方關係國與第三國經濟運營者（包括合同授予方、供應商以及服務提供者）一樣優惠的境遇”原則。

　　歐盟認為，自己在政府採購方面遵從了透明度原則、非歧視原則和競爭原則，並已很大程度上向第三國競爭者開放了其公共採購市場，但其他國家和地區卻對歐盟採取限制措施。全球政府採購市場的規模為8萬億歐元，但超過一半不對歐盟企業開放，歐盟企業每年的獲利僅為100億歐元。

　　為確保第三國採取和歐盟同樣的開放度，IPI引入了懲罰機制。針對未與歐盟在公共採購領域形成相關締約或簽訂協定的國家，在該國企業參與歐盟公共採購時，歐盟委員會將在評估與標定價格階段對這些企業的投標價格實施反向價格優惠措施，以價格杠桿使相關投標喪失競爭優勢。價格調整措施的計算方法是，以投標人的投標價格為基礎進行溢價（最多增加20%），用溢價後的價格與其他企業進行競標。

嚴厲的施壓手段

　　IPI作為歐盟關于國際政府採購的機制條例，首次明確了“歧視性”做法會影響域外國家在歐盟的採購。

　　IPI將使歐盟能夠在個案基礎上，限制或排除源自對歐盟企業實施限制性或歧視性措施的國家的經濟經營者進入其公共採購市場。一旦中國被認定為歧視歐盟投標商的國家，中國企業或將無法參與歐盟政府採購市場，即使參與也可能因遭受投標價格上的歧視導致無法中標。

　　此前，歐盟已經以環保及社會公平原則對中國企業加以多重限制，而IPI將進一步壓縮中國企業在歐洲投資。

　　此外，IPI是一種貿易攻勢工具，旨在為歐盟提供必要的談判杠桿，促使第三國開放採購市場，並確保歐盟企業在這些市場的準入和公平競爭環境。

　　在歐盟看來，今後中國企業如果想繼續參與歐盟政府採購市場，本國的政府採購市場必須更加開放才行。

未雨綢繆

　　對于歐盟的動作，中國有必要未雨綢繆、早作謀劃。

　　第一，加快《政府採購協議》（GPA）的談判進程。

　　GPA是世界貿易組織（WTO）的一項諸邊協議，目標是促進成員方開放政府採購市場，擴大國際貿易。根據IPI的規定，歐盟與第三國的現有承諾，包括世貿組織GPA和雙邊貿易協定，將不受IPI的影響。因此，加入GPA有利于中國今後長期穩定參與歐盟政府採購市場。

　　加入GPA談判涉及市場開放范圍和國內法律調整兩個方面。其中，政府採購市場開放范圍由各參加方以出價清單的形式，通過談判確定。中國于2007年啟動加入GPA談判，截至2019年10月已提交第七份出價。

　　第二，擴大政府採購主體范圍。

　　相比于GPA規定，當前中國對于政府採購的定義較為狹窄，比如，政府採購法第二條規定，“政府採購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金採購依法制定的集中採購目錄以內的或者採購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”，可考慮將其他經過驗證後符合條件的採購行為納入政府採購范圍。

　　第三，設立獨立的政府採購爭端處理機構。

　　關于供應商權利救濟的機構，GPA規定，各成員國應當建立或指定至少一個獨立于採購人的公正的行政或司法主管機關，接受並審查供應商在採購中産生的質疑。

　　政府採購法第十三條規定“各級人民政府財政部門是負責政府採購監督管理的部門”，可考慮進一步完善現有行政裁決的裁判主體。

　　第四，擴大政府採購質疑投訴范圍。

　　在質疑的具體事項上，GPA規定，質疑的范圍涵蓋了政府採購機關違反法定義務以及採購方式、招標程式、評標程式、招標文件等內容不符合法律規定的情況。

　　相比于GPA規定，當前政府採購法第五十二條僅對“供應商認為採購文件、採購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害”的情形作出規定，顯然供應商提出質疑的投訴范圍要小很多。

　　（作者係工信部賽迪研究院高級經濟師）

來源：2022年1月26日出版的《環球》雜志 第2期

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