2013年10月27日，在墨西哥城中心區的索卡洛廣場上，左翼人士洛佩斯·奧夫拉多爾

的支援者們抗議墨西哥石油公司（Pemex）的私有化改革

　　資源國有化在拉美反覆上演，反映的是資源國對資源定價權旁落的不甘，本質上是不願為發達國家做嫁衣的政策表達，從另一個側面看也是國際分工不公、産業布局不合理、資源國被價值鏈“低端鎖定”的必然結果。

嚴謹

　　長期跟蹤“資源民族主義指數”的全球風險咨詢公司維裏斯克－梅普爾克羅夫特咨詢公司近期發布報告稱，新冠肺炎疫情以來，南美前三大經濟體巴西、阿根廷和哥倫比亞“資源民族主義指數”持續攀升，智利和秘魯也呈現抬頭之勢。人們驚呼，資源民族主義思潮正卷土重來。

　　拉丁美洲被譽為“天賜之地”，是全球自然資源最充裕的地區之一，不僅種類繁多，儲量也頗為可觀，現代工業所需的主要礦物原料可謂應有盡有，也因此，該地區長期遭受西方殖民和奴役，這也為現代民族主義思潮的産生和實踐提供了天然土壤。

　　圍繞資源的權屬、管理和收益，一些拉美資源國同國際資本展開了近百年的激烈博弈，國有化是其重要鬥爭手段。在當前全球疫情高燒不退、經濟轉型升級之際，資源民族主義思潮在拉美呈反彈回潮之勢，國有化被多國提上日程，其內外影響值得關注。

資源國有化脈絡

　　拉美資源國有化發端于20世紀30年代。當時，美國石油巨頭憑借技術和資金優勢壟斷了拉美大量油田的開採權，在攫取高額收益的同時還控制著各國經濟命脈。以石油大國墨西哥為例，殼牌和美孚當時掌握著該國石油生産和勘探總量的90%。

　　隨著第一次世界大戰激起全球民族主義情緒，推動民族經濟發展的呼聲四起，一些拉美國家嘗試通過控制資源實現“進口替代”。1937年，玻利維亞率先國有化美孚。次年，墨西哥頒布石油國有化法令，將17家外資企業收歸國有，並在此基礎上組建國家石油公司。

　　兩國國有化的政策邏輯和操作手法簡單直接，即明確資源是全體國民的資産，通過立法確定國家對資源的管轄權，通過成立國企行使資源管理權，進而實現資源所有權、開發權和經營權的全面管控。

　　此後，瓜地馬拉、巴西、阿根廷等國欲加以效倣，嘗試對土地、石油、錫礦實施國有化，但由于美國插手破壞而未能如願。

　　20世紀六七十年代，拉美出現第二輪資源國有化浪潮，各國紛紛採取贖買、通過參股逐步徵收或收回企業股權等手段。墨西哥通過參股實現了對美資控制的硫磺、銅等礦業公司的國家管控，牙買加收回了租讓給美企的鋁土礦，購買了多家企業51%的股份。該時期也不乏直接沒收資源、生産資料和企業的極端案例，如巴西廢除礦山開採合同，並嚴格限制外資利潤外流。

　　據統計，1960年至1976年間，近200家外企被拉美國家收歸國有，涵蓋採掘業、石油業和農業等多個資源行業。

　　通過這一輪國有化，拉美國家獲得了資源收益的更大話語權和支配權，外資壟斷的局面得到明顯改觀。但隨著上世紀80年代債務危機席卷拉美，西方國家趁機兜售“華盛頓共識”，將市場自由化和資源私有化作為各國獲取國際金融機構貸款和西方援助的門檻，國有化進程戛然而止。

　　21世紀以來，拉美地區國家的社會矛盾不斷激化，貧富差距持續拉大，經濟卻始終不見起色，新自由主義的弊端日益凸顯，民心求變。

　　在此背景下，伴隨查韋斯、盧拉、基什內爾、莫拉萊斯、科雷亞等一批政治強人的崛起，拉美掀起普遍由左翼執政的“粉紅浪潮”。但擺在他們面前的是“芝加哥男孩”（對某些所謂“經濟學家”的戲稱）留下的治理亂局——一邊是飛漲的國際油價、賺得盆滿缽滿的外企和源源不斷的礦藏新發現，一邊是捉襟見肘的國家財政、嗷嗷待哺的中下層民眾和持續擴大的能源缺口，左翼政權不約而同選擇了“再國有化”。

　　但他們沒有簡單“復制粘貼”前人的做法，而是在強調控制資源的同時，更多依靠設置準入條件、健全法律法規、調整稅收和特許權使用費等溫和手段提高政府在利益分配中的份額，且更注重循序漸進，確保國有化合法實施，因此更能為外國資本和國際社會理解和接受。

　　縱觀拉美資源國有化的演變發展史，可以總結出兩大特點。

　　一是雖然各國始終強調加強資源主權、控制資源流向、增加資源收益，但國有化整體從激進民粹走向溫和理性，方式方法也更加立體多元，從最初簡單粗暴的全面幹預、排擠外資、嚴控出口，到如今部分管控、參股合營、協商分成，資源國和外資的對立情緒明顯緩和，且隨著錨定價格靈活徵稅的新合同模式出現，雙方愈加接近“利益平衡點”。

　　二是資源國有化與資源價格周期高度關聯，同政治生態左轉相伴而生。每當大宗商品繁榮周期臨近，資源民族主義思潮影響便開始上升，一旦左翼政治力量上位，國有化便水到渠成。但當資源投資周期臨近尾聲，尤其政黨輪替右翼掌權後則多被棄置，也因此呈現“國有化－私有化－再國有化－再私有化”周而復始的獨特現象。

利弊得失

　　好吃的糖果都是被裹著的。對拉美而言，國有化正如“盲盒”中的糖果，利弊得失唯有資源國政府和民眾知道。

　　短期看，資源國有化既有面子又有裏子。它在政治上迎合了國內民族主義情緒尤其是“資源主權論”，一定程度上助力左翼政權鞏固其執政基礎，為“粉紅浪潮”風靡拉美十多年立下汗馬功勞。

　　經濟上，它有效助力資源國擺脫外資控制，促進了民族經濟發展，且資源收益的增加扭轉了財政緊張的窘境，使各國迎來經濟繁榮，甚至衍生出一些“經濟奇跡”。據統計，2004~2011年間，拉美經濟年均增長率超過5%，民生改善、發展成就亮眼。

　　但長期看，拉美的資源國有化也存在另一面的影響。

　　一是資源國有化不同程度破壞了資源國的營商環境，“嚇跑”了敏感的國際資本，還順帶撤出了優質專業人才和先進技術，嚴重衝擊了資源産業的發展。加上一些資源國缺少獨立管理運營的經驗，致使資源産量下滑，不僅未能獲得事先盤算的額外收益，反而陷入産能危機。例如委內瑞拉、玻利維亞和厄瓜多在國有化後油氣産量一度下滑，資源收入甚至有所減少。

　　二是帶來少數國家不擅合理分配和利用資源收益，過度補貼社會民生，甚至擠佔最基本的資源投資。當資源價格居高位時，尚能維係繁榮，一旦大幅下跌，經濟結構的資源依附性和脆弱性便凸顯，發展成果也付諸東流。

　　由此觀之，拉美之所以呈現“富饒的貧困”，並不完全在于資源權利遭侵蝕，而是由于國家發展在很大程度上以資源為依賴，而非以資源為依托。尤其是拉美人天性樂觀，缺少居安思危的憂患意識，在資源價格高企時滿足于挖資源、賣資源的粗放生産方式，而不是致力于多元深度開發和高效利用，更談不上進行産業轉型升級，始終是在根本上囿于資源，而沒有超越資源。

新一輪國有化來了？

　　2021年以來，拉美資源國有化風聲再起。

　　在“銅礦之國”智利，中右翼的皮涅拉政府提出礦業特許權使用費改革法案，擬對礦企大幅增稅，近日當選的總統博裏奇明確表態支援，承諾將增加的財政收入用于補貼社會弱勢群體；墨西哥洛佩斯政府提出憲法修正案，將鋰作為“國家戰略資源”，公開宣稱“祖國的鋰礦應全部服務墨西哥人”，擬廢除現有礦權管理制度，由國家負責鋰礦的管理、勘探和開發；秘魯新當選左翼總統卡斯蒂略反覆流露出天然氣國有化的想法，稱“要將秘魯的物産歸還國民”。

　　從動因看，此輪國有化是拉美國家在疫情和經濟衰退夾擊下的無奈選擇。當前，拉美資源國普遍面臨債務和財政重壓，普遍認為在疫情面前，既有政策工具已經不起大規模試錯，唯有重拾國有化才能立竿見影地“自救”。在此背景下，長遠負面影響已非優先考量。與此同時，左翼力量在墨西哥、阿根廷、秘魯持續復蘇，也為資源民族主義回潮提供了政治基礎。

　　從領域看，與以往聚焦于油氣業有所不同，各國更關注鋰、石墨、鎳、銅、鋅等戰略資源。作為制造電動車電池、儲能電池、太陽能電池板和風力渦輪機必不可少的原料，這些資源一旦被收歸國有勢必攪動市場供需關係，進一步推高價格，對全球經濟轉型尤其是“綠色經濟”“氣變經濟”的影響難以估量。

　　資源國有化在拉美反覆上演，從深層次看，它反映的是資源國對資源定價權旁落的不甘，本質上是不願為發達國家做嫁衣的政策表達，從另一個側面看也是國際分工不公、産業布局不合理、資源國被價值鏈“低端鎖定”的必然結果。

　　國有化也好，私有化也罷，一個不爭的事實是，多數拉美資源國至今仍深陷“中等收入陷阱”的泥潭，甚至頻繁出現大規模騷亂和經濟倒退。尤其是2019年底新一輪動亂潮席卷拉美多國，當中既有大國富國，也有弱國窮國；既有堅定走資源國有化路線的委內瑞拉，也有篤信市場和自由化的哥倫比亞、智利；既有新興左翼，也有老牌右翼，充分表明無論意識形態還是資源政策的“鐘擺”皆已失靈。

　　在充滿不確定性的後疫情時代，探索基于資源、超出資源的發展新路徑勢在必行。

　　（作者單位：中國現代國際關係研究院拉丁美洲研究所）

來源：2022年1月12日出版的《環球》雜志 第1期

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