1月25日在荷蘭海牙拍攝的聯合國秘書長古特雷斯（中）等

通過視頻連線出席首屆氣候適應峰會

　　戰後國際秩序及其載體——國際組織體係，進入繼冷戰結束後的又一加速變革期。這其中，多邊主義成為一大核心關鍵詞。

劉鐵娃

　　進入21世紀以來，世界發生了3次改變全球議程設置的重大事件。2001年“9·11”事件後，美國以聯合國第1333、1368與1373號決議為依據，聯合主要西方盟友發動了未取得聯合國明確授權的阿富汗戰爭，聯合國一定程度上被工具化與邊緣化。到2003年，美國發動伊拉克戰爭時徹底繞開了聯合國；2008年的國際金融危機，使得二戰後建立的以美元為主導的國際金融體係受到廣泛質疑；新冠肺炎疫情爆發至今，世界衛生組織內的大國對抗，進一步放大了全球范圍內的和平赤字、發展赤字、治理赤字與信任赤字。

　　國際貨幣基金組織、世界銀行、經濟合作與發展組織等機構都作出了預測，判斷在可見的未來全球經濟將繼續陷入衰退，不穩定不確定因素顯著增多。以此為背景，戰後國際秩序及其載體——國際組織體係，進入繼冷戰結束後的又一加速變革期。這其中，多邊主義成為一大核心關鍵詞。

多邊主義的重要性

　　當前，中國在國際秩序中的發言權和影響力不斷上升，這與中國實力增長、外交奮發有為的趨勢是一致的，表明國際關係的民主化、多極化特徵正在加強。與此同時，由于美國等一些西方國家加大力度圍堵中國，以聯合國為中心的國際秩序的正常運轉變得更加困難，多邊主義理念與實踐因為一些西方國家的單邊主義、霸淩行徑及“退群”行為等面臨嚴峻挑戰，國際組織在參與全球治理過程中的能力被削弱。

　　歷史一再證明，多邊主義理念能否得以有效踐行，決定著國際組織的公平與效力，決定著國際組織與各主權國家能否全面平衡推進全球治理；反過來，國際組織是實踐多邊主義的主要舞臺，沒有國際組織就沒有多邊主義，中小國家在國際舞臺上的聲音也將隨國際組織的式微被大大削弱。

　　如習近平主席2021年5月6日晚同聯合國秘書長古特雷斯通電話時指出，這幾年，聯合國經歷了少有的復雜局面，但多邊主義也因此得到了越來越多的支援。多邊主義離不開聯合國，離不開國際法，也離不開各國合作。世界需要真正的多邊主義。各國應該按聯合國憲章宗旨和原則辦事，不能搞單邊主義、霸權主義，不能借多邊主義之名拼湊小圈子，搞意識形態對抗。

　　討論新時代背景下多邊主義及國際組織有效性的相關問題，進一步探索構建新型國際關係與人類命運共同體，對于中國與世界具有同樣重大的意義。

　　中國國際關係學者秦亞青教授在《世界秩序的變革：從霸權到包容性多邊主義》一文中指出：作為基本秩序形態的包容性多邊主義，以多邊國際制度維護世界和平與發展，通過政策協調達成國際合作，平衡國家利益和全球利益以保護全球公地。

　　不管是歷史還是現實層面，諸多事態均表明，尊重和發揮國際組織的作用是多邊主義能夠有效實踐的前提；大國積極提供公共物品和作出表率是國際組織與多邊主義得以有效運轉的重要條件；國際體係的多極化和民主化是國際組織與多邊主義在公平包容的基礎上得以有效運轉的根本保障。

　　為了捍衛多邊主義理念與實踐，增強國際組織公平與效力，世界各國應堅持“主權平等、獨立自主、集體安全”的多邊主義和平觀，“東西合作、南北均衡、責權分明”的多邊主義發展觀，以及“尊重國情、生存優先、包容發展”的多邊主義人權觀。

國際組織在困境中努力

　　近期幾大典型事態，充分説明瞭多邊主義與國際組織的內在關聯與當前困境。

　　一是阿富汗局勢。今年8月中旬，阿富汗塔利班重新掌權。自2001年美國在未得到聯合國安理會明確授權的情況下宣布對阿富汗開戰以來，歷經4任政府、20年的時間不但未能從根本上解決恐怖主義問題，還造成了國際社會在阿富汗問題上的分裂和深重的人道主義災難。據聯合國官網不久前報道，阿富汗一半左右的人口正面臨嚴峻的人道主義危機局面，流離失所人口總數超過350萬。聯合國難民署發布了一份針對阿富汗的不遣返建議，呼吁禁止強制遣返阿富汗國民，包括申請被駁回的尋求庇護者。

　　回顧美國近年來發動的多次戰爭，無論是1999年的科索沃戰爭、2001年的阿富汗戰爭，還是2003年的伊拉克戰爭，無一例外都是未在聯合國安理會授權下進行的，也無一例外都是以多邊主義被嚴重踐踏，聯合國安理會被邊緣化，大國一致原則被漠視，目標國家出現政治動蕩、經濟衰退、人道主義危機而收場。

　　顯然，多邊主義在安全領域的有效實踐，需要尊重聯合國安理會的中心地位與《聯合國憲章》中對于主權原則的定義。基于國際法基本原則的多邊主義，首先意味著維護以聯合國為中心的多邊體制。即便是美國這樣的強國能夠糾集一批小夥伴搞所謂的“小多邊”，也不會産生真正意義上有效的多邊主義治理。

　　二是氣候變化問題。聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）今年8月9日發布預測稱，與工業革命前相比的世界氣溫上升值在2021～2040年將達到1.5℃，與2018年的預測相比提前約10年。IPCC指出，要抑制導致自然災害增加的氣候變暖，有必要使二氧化碳排放量實際為零。按計劃，“全球升溫1.5℃特別報告”將提交給今年11月在英國格拉斯哥舉行的聯合國氣候變化大會，供各國政府審議《巴黎協定》時參考。

　　中國自1990年開始正式參與聯合國氣候變化談判以來，在多邊場合多次強調中國減排的決心，並付諸實際行動，不但有效控制了碳排放，也在國際范圍內産生了良好的示范效果，對在聯合國等國際組織范圍內的全球氣候治理起到了關鍵性引領作用。據此不難看出，多邊主義在可持續發展領域的有效實踐和國際組織的有效運轉，很大程度上依賴于大國願意提供公共産品和發揮示范作用。當然，國際組織作為多邊治理實踐的主要舞臺，也是資訊的提供者、議程的制定者與成果的評估者。

　　三是人權問題。7月12日，聯合國人權理事會通過了“打擊係統性種族主義”決議。該決議譴責係統性種族主義及一切形式的種族歧視，譴責執法人員針對非洲人和非裔的持續種族歧視和暴力。決議指出，跨大西洋奴隸貿易是種族主義、種族歧視、仇外心理和相關不容忍行為的主要根源和表現之一，非洲人和非裔、亞洲人和亞裔以及土著人當年是這些行徑的受害者，現在仍是其後果的受害者。決議要求人權理事會設立一個國際獨立專家機制，推動實現種族正義和平等，特別要排除殖民主義和跨大西洋奴隸貿易遺毒的影響，追究肇事者責任，向受害者提供補救。該專家機制將會同人權高專每年向人權理事會提交報告。

　　這一決議的通過，對聯合國人權理事會范圍內的多邊合作有著開創性的意義，是聯合國人權委員會改革為聯合國人權理事會之後，以“普遍定期審議機制”為代表的，對所有成員國家平等的而非“選擇性”的人權問題審議機制的公平實踐，再一次體現了後霸權時代的多邊主義與國際組織所倡導的多元、民主、平衡的全球治理新路徑。

　　（作者係北京外國語大學北外學院副院長、副教授）

來源：2021年10月20日出版的《環球》雜志 第21期

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