6月19日，阿富汗難民兒童在巴基斯坦拉合爾郊外玩耍

　　國際社會應致力于盡快恢復阿富汗的社會秩序，讓難民重返家園是實現阿富汗難民問題普遍長遠解決的首要方案——回家的路才是阿富汗難民最好的出路。

周少晨

　　阿富汗當地時間30日23時59分，最後一架C-17運輸機從喀布爾國際機場起飛。美國中央司令部司令肯尼思·麥肯齊在國防部記者會上説，當天的撤離既標誌著美軍在阿富汗人員撤離行動的結束，也標誌著2001年“9·11”恐怖襲擊後美軍在阿富汗開始的近20年軍事行動的結束。

　　然而，這場倉促的“結束”卻帶來新的變局。隨著國際軍事力量的撤出和阿富汗內部和平談判的有限進展，當地暴力和不安全加劇，試圖離開阿富汗的人數激增。

應對“難民潮”

　　自1979年蘇聯入侵以來，阿富汗國內局勢長期動蕩，大量阿富汗人背井離鄉，淪為難民。今年以來，不斷升級的衝突讓阿富汗再現“逃難潮”。自今年1月起到塔利班控制喀布爾之前，阿境內有大約55萬人逃離家園。

　　最近，喀布爾國際機場上人們緊緊抓住起飛飛機的絕望場景，激起了國際社會對阿富汗人民的同情和關注。聯合國秘書長古特雷斯對阿富汗日益加深的人道主義和經濟危機以及基本服務面臨崩潰的威脅表示關切。截至目前，部分國家已發布關于阿富汗難民的接收計劃，其中美國計劃接收2.2萬名，加拿大和英國分別計劃接收2萬名，德國計劃接收1萬名，澳大利亞、瑞士和奧地利等國則表示沒有接收大批難民的計劃。然而，對于數量龐大的阿富汗難民來説，這些西方發達國家承諾接收的人數寥寥，絕大多數難民都逃向了巴基斯坦、伊朗和塔吉克等阿富汗鄰國。聯合國難民署的數據顯示，伊朗和巴基斯坦接收了近90%流離失所的阿富汗人。

　　從巴基斯坦、伊朗等阿富汗鄰國到更遠的歐洲和北美，現在最令國際社會擔心的是如果形勢繼續發展下去，是否會再次出現類似于2015年那樣的難民危機。2015年，敘利亞內戰引發的難民潮在歐洲引發了嚴重的社會問題，並導致歐洲部分國家反難民情緒高漲。現在，歐洲各國似乎正在“同情阿富汗難民”和“憂慮難民潮後果”的兩難選擇之間猶疑徘徊。英國《衛報》的分析認為，到目前為止還沒有再次出現難民潮的跡象，但隨著塔利班掌權，阿富汗的幹旱及新冠肺炎疫情等的發展，不能保證不會出現難民潮。

　　不安全加劇，人道主義準入受限，以及疫情持續在全球肆虐，都給當前解決阿富汗難民問題帶來嚴峻挑戰。阿富汗難民數量急劇增加使國際人道主義係統的現有能力不堪重負。即使對那些試圖返回家園的阿富汗人來説，獲得耕地的機會有限、就業機會不多，醫療和教育服務供給不足，以及法律援助和民事文件方面的限制等，都使他們處境更加艱難。

　　如今，260萬登記的阿富汗難民已經構成世界上最大的長期難民人口群體之一，在收容了這些人口40年之後，相關庇護國政府和收容社區已不堪重負。在全球經濟下滑的背景下，敘利亞、葉門、緬甸和薩赫勒地區的緊急情況等新危機出現，國際社會對阿富汗難民的支援力度也有所下降。隨著冬季的臨近和當前阿富汗國內政治形勢仍不明朗，如何提供一套充分、有效、可持續的保護和人道主義援助方案，任務擺在了國際社會面前。

難民問題是國際“難題”

　　難民問題在歷史上一直存在。難民是國際社會的一個特殊群體，是因戰爭、種族迫害、部族矛盾、國家領土變動、政治避難、自然災害、經濟惡化等問題，而不能或不願回原籍國的群體。

　　聯合國難民署2021年6月18日在日內瓦發布的最新年度《全球趨勢報告》顯示，2020年因逃離戰爭、暴力和迫害的人數上升至近8240萬，在2019年底已經創下歷史新高的7950萬人的基礎上又增長了4%。報告顯示，截至2020年底，聯合國難民署授權保護的難民達到2070萬名，在所有逃往國外的人中，超過2/3來自五個國家：敘利亞（670萬）、委內瑞拉（400萬）、阿富汗（260萬）、南蘇丹（220萬）和緬甸（110萬）。

　　難民的大規模出現，不僅給相關國家發展帶來衝擊，威脅地區和平穩定，也拖累地區復蘇，影響國際秩序，並給恐怖主義以可乘之機。同時，由于國家主權、邊界管制、國家安全、暴力和恐怖主義、宗教信仰、種族主義和仇外心理等等之間的復雜關係，難民保護的現實情況也令人擔憂，難民問題逐漸演變成為一個國際社會難以解決的“難題”。

　　不斷涌入的難民群體，還對接收難民的庇護國的政治、經濟、文化、社會安全及國際關係帶來一係列影響，迫使越來越多的庇護國逐漸採取限制性難民政策。

　　以德國為例，2015年德國在面對來自敘利亞等國難民潮衝擊時堅持開放邊境，接納了數以百萬計的難民。這讓德國成為所謂自由世界的“燈塔”，但與此同時，龐大的難民群體也給德國造成一係列負面影響：德國政府和社會對難民的援助增加了民眾的經濟負擔；因難民涌入引發的犯罪等不安定因素，也導致民眾不滿情緒進一步增強；難民對德國社會安全和民眾心理所帶來的衝擊造成了社會意見的分化，右翼民粹勢力借機崛起，對德國政治生態和社會穩定造成衝擊。

阿富汗難民怎麼辦

　　各國解決難民問題的對策各不相同，但從普遍意義上講，就地融合、重新安置、自願遣返是國際社會解決難民問題的三種主要方式。當前，以美國為首的西方發達國家對將難民融入本土持謹慎和回避態度，且當下第二庇護國安置也基本難以實現。對于絕大多數阿富汗難民來説，使其擺脫困境的首要辦法是讓他們返回祖籍國。解決阿富汗難民問題的主要框架應是一項支援自願遣返、可持續重新融入社會和向庇護國提供援助的戰略。

　　聯合國難民署的數據顯示，自2002年以來，近530萬阿富汗難民在聯合國難民署便利的自願遣返方案下返回阿富汗。目前，伊朗和巴基斯坦收容了200多萬登記在冊的阿富汗難民。兩國都允許阿富汗難民進入本國領土和獲得保護，並通過國家係統為其提供醫療和教育服務。聯合國難民署呼吁國際社會秉承團結一致和責任共擔的精神，在阿富汗危機得到持久解決前，在這一關鍵時刻加強對巴基斯坦和伊朗政府及其人民的支援。同樣，阿富汗國內仍然迫切需要投資和發展，加強基礎設施和支援社區的建設，以使安全和自願遣返得以可持續進行。

　　2012年，阿富汗、伊朗和巴基斯坦在聯合國難民署的支援下，制定了《阿富汗難民支援自願遣返、可持續重返社會和援助庇護國的解決方案戰略》（SSAR）。這是一種全面的、跨國界的、以解決問題為導向的辦法，迄今已有60多個政府機構、聯合國機構和非政府組織參與了該計劃的實施。該戰略承認難民保護和解決問題是國際社會的集體責任，並與庇護國更公平地分擔責任，特別是支援其包容性政策和恢復力建設措施（即獲得教育、醫療保健、職業培訓、就業和創收計劃），通過對國家和地方係統的投資，使難民和庇護國都受益。

　　當前形勢下，當務之急是國際社會一道鼓勵和支援阿富汗各派別、各民族加強團結，通過對話協商找到一個阿人民能夠接受、符合阿人民利益和國情、開放包容的政治框架，盡快實現政治平穩過渡，避免發生新的內戰或人道主義災難，最大限度避免無謂傷亡和産生大規模難民。這是解決問題的根本之道。

　　鑒于阿富汗難民的巨大規模，正如前文所述，接收少量的阿富汗難民對解決問題來説只是杯水車薪，國際社會應致力于盡快恢復阿富汗的社會秩序，讓難民重返家園是實現阿富汗難民問題普遍長遠解決的首要方案——回家的路才是阿富汗難民最好的出路。

　　（作者係國際關係學院國家安全教育學院助理研究員）

來源：2021年9月8日出版的《環球》雜志 第18期

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