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歐盟碳關稅機制衝擊WTO
  新華網 ( 2021-08-17 06:33:48 ) 來源: 《環球》雜志
 

 

7月14日,歐盟委員會主席馮德萊恩(左三)、第一副主席蒂默曼斯(左一)等

在比利時布魯塞爾出席應對氣候變化一攬子計劃提案發布會

    歐盟碳邊境調節機制僅以契合WTO某些條款來獲取合法性,缺乏穩健根基,絕非是在豐富多邊貿易合作的內涵,而僅僅是試圖為其單邊政策機制披上多邊框架的外衣。

周亞敏

  7月,歐盟決定將對從碳排放限制相對寬松的國家和地區進口的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥徵收碳關稅。歐盟碳關稅涵蓋的5個領域,恰是歐盟碳市場(EU ETS)所覆蓋的領域。碳關稅水平與歐盟碳市場價格直接挂鉤,反映出歐盟試圖成為全球碳標準制定者。

  碳關稅是歐盟將經濟政治利益與應對氣候變化巧妙捆綁的結果,在進一步確立和鞏固全球應對氣候變化領導者地位的同時,實現經濟利益的變現。

  碳邊境調節機制作為歐盟綠色新政的創新舉措與核心內容,肩負著歐盟的諸多訴求,如補充歐盟內部的綠色發展資金、彌合歐盟東西部的綠色發展差距、為歐盟綠色技術創新提供支持等。但歐盟在向國際社會推出碳關稅時陳述的主要依據是,歐盟作為碳減排領先的區域,有責任為減少全球碳泄漏進而實現《巴黎協定》目標作出努力。

  碳關稅與全球貿易直接相關,為了獲得國際社會的認同,歐洲議會曾于3月10日通過《邁向與WTO兼容的歐盟碳邊境調節機制》,試圖表明即將到來的碳關稅機制無意損害WTO規則體係。然而,果真如此嗎?

披上多邊框架的外衣

  根據《邁向與WTO兼容的歐盟碳邊境調節機制》第27條,歐盟碳邊境調節機制與WTO兼容的依據是GATT條款I(最惠國待遇原則)、條款III(國民待遇原則)和條款XX(一般例外),目標是減少全球二氧化碳排放和阻止碳泄漏。

  最惠國待遇原則要求WTO所有成員對來自不同貿易夥伴的同類産品給予同等待遇,意味著某一成員享受的待遇必須平等地給予其他成員。歐盟認為依據此條,針對某一類産品或工藝的環境稅(國內稅或費)如果未能推廣至WTO所有成員,則違反了WTO最惠國待遇原則。

  國民待遇原則要求一國非歧視性對待本國産品和同類外國産品,意味著進口産品所承受的直接或間接稅費不得高于本國同類産品承擔的相應國內稅費。國民待遇原則的規定,是為了確保進口産品和國內同類産品能夠在公平條件下競爭。歐盟認為依據此條,其內部以碳市場方式提升碳成本,不利于其産品與外部同類産品的公平競爭,因此進口産品在進入歐盟市場時,需要施加邊境調節機制。

  一般例外條款允許在涉及國家利益時實施歧視性政策措施。其中,GATT條款XX(b)允許在保護人類和動植物健康時啟動例外措施;GATT條款XX(g)規定如果涉及保護枯竭性自然資源,可以實施限制貿易的措施,以便與限制國內相關産品或消費的措施形成合力。WTO專家小組和上訴機構認為,枯竭性自然資源包括生命和非生命資源,諸如各類物種、石油和清潔空氣等。碳關稅所涉及的自然資源則直接與清潔空氣相關,歐盟認為高碳産品或工藝釋放的溫室氣體會使清潔空氣成為一種枯竭性自然資源。

  綜上所述,歐盟以最惠國待遇原則、國民待遇原則和一般例外條款為依據,公開宣稱碳邊境調節機制與基于規則的WTO體係相兼容。但是,WTO的宗旨是以開放、平等、互惠的原則,逐步調降各成員關稅與非關稅貿易壁壘,擴大貨物和服務的生産與貿易,通過實質性削減關稅等措施,建立一個完整的、更具活力的、持久的多邊貿易體制。而歐盟的碳邊境調節機制只能在名義上與WTO規則兼容,實則有悖于WTO精神。

  首先,歐盟碳關稅違背WTO促進全球自由貿易的初衷,尤其極易抑制南北國家間的自由貿易,並且會通過抑制發展中國家的發展能力來制約和影響各自應對氣候變化的能力和進程,實難與“開放、平等、互惠”挂鉤。

  其次,WTO規則中的最惠國待遇和國民待遇是基于稅收優惠的,而歐盟碳邊境調節機制的立足點基于成本趨同,二者的實質性內容完全不同。實際上,碳邊境調節機制試圖係統性地改變最惠國和國民待遇的實施方式,強行利用不同國家在經濟發展階段、資源稟賦和科技實力等方面的差異,抽取租金。

  最後,歐盟碳邊境調節機制僅以契合WTO某些條款來獲取合法性,缺乏穩健根基,絕非是在豐富多邊貿易合作的內涵,而僅僅是試圖為其單邊政策機制披上多邊框架的外衣。

阻止碳泄漏?

  歐盟在其碳邊境調節機制數十年前的醞釀期,就明確提出這是避免歐盟以外地區“碳泄漏”的必要措施。碳泄漏是指,國家間不均衡的減排努力,將會導致碳密集型企業的投資和生産從碳規制較強的國家轉移到規制較為寬松的國家。2015年,歐盟進口碳排放是出口碳排放的3倍。那麼,實施碳關稅果真能夠阻止碳泄漏嗎?

  歐盟碳邊境調節機制能夠施加于國際貿易的前提是必須符合GATT規則。最終以碳關稅形式為舉措的調節機制,需要確定一個能夠與WTO兼容的最優稅率。理論上的最優碳關稅應等同于國內碳價,歐盟也將碳關稅直接對標歐盟EU ETS的每周平均收盤價。但在實際操作中,碳關稅的實施受區域市場、不同産品、生産者行為和消費者行為的復雜影響,將碳關稅與國內碳價直接劃等號並不符合GATT規則。

  全球各國已經啟動《巴黎協定》下的國家自主貢獻進程,雖然並未形成全面的碳成本核算體係,但並不能將其他國家的減排努力簡單地等同于零。歐盟將EU ETS碳價與碳關稅直接等同的做法,相當于默認未能建立同等類型碳市場的國家其出口産品所承擔的碳成本為零,極不利于《巴黎協定》的全面推進。

  根據GATT條款II,如果進口商的成本低于國內生産者的成本,則可以施加關稅。碳邊境調節措施要真正與GATT兼容,則最優關稅水平應低于國內碳價,有研究認為前者應該是後者的40%。但由此産生的一個問題是,低于國內碳價的碳關稅,無法顯著降低碳泄漏。因此,歐盟徵收碳關稅在邏輯上無法達成貫通。

  根據歐洲議會的文件,為了阻止碳泄漏從而達成將全球氣溫上升控制在1.5℃以內的目標,歐盟作為進口內涵碳的區域,需要徵收碳關稅來阻止碳泄漏。但碳關稅的實施需要與GATT規則兼容,與GATT規則兼容則要求最優碳關稅必須低于國內碳價,而低于國內碳價的最優碳關稅則無法顯著減少碳泄漏。換言之,碳關稅的實施,無法同時兼顧既符合GATT規則又減少碳泄漏的二維目標。究其深層次原因,徵收碳關稅是一個單邊而非多邊行為。

行損害之實

  在缺乏充分的全球氣候合作的情形下,碳關稅的落腳點是區域福利最大化而非全球福利最大化,其本質是依托“俱樂部模式”將貿易與減排挂鉤,通過施加外部懲罰的方式,將全球減排成本轉嫁到發展中國家。歐盟聲稱自身捍衛WTO規則體係和《巴黎協定》氣候目標,但實際上採取了單邊行動和保護主義措施。

  首先,在缺乏WTO碳標準的情形下,歐盟碳足跡核查標準將成為全球標準。鑒于歐盟市場的巨大體量,對歐貿易産品的碳足跡將完全遵循歐盟標準和法律。他國企業報送的生産數據和碳排放數據,都需要經過歐盟國家的實地核查,因此在報送和核查兩個階段,都需要根據歐盟法律做數據與合規準備。

  第二,歐盟的碳關稅抵扣政策可能扭曲全球碳市場建設。歐盟碳關稅的制度設計,規定如果外部生産商已經從碳市場購買過排放額度或繳納過碳稅,或者與歐盟達成了碳交易的相關協定,進口商則可以抵減應購買的碳許可。由此導致的結果是,為了獲得歐盟的碳抵減許可,各國碳市場的建設不得不對標歐盟碳關稅所涵蓋的行業范圍,因此將面臨脫離本國實際發展階段和需求的風險。

  第三,碳關稅立足于歐盟先發優勢,無視發展中國家發展階段。表面上,其機制是“通過對來自歐盟以外的某些商品進口制定碳價來抵消碳泄漏風險”,但實際上,是在回避其對全球碳排放的歷史責任。碳關稅以全球碳排放的增量為徵稅對象,未考慮歷史累積碳排放量和存量格局,無視發展中國家國情和發展權。作為一種無視累積排放的稅收機制,碳關稅與WTO的取消進口數量限制原則不相符。

  第四,碳關稅正式標志著碳産業利益已成為發達國家爭奪的焦點。歐盟在綠色技術和環境標準上具備領先地位,現在已經從“佯裝”資助碳減排,轉向直接獲取碳産業利益。發達國家盡管曾承諾通過綠色氣候基金等形式每年資助發展中國家1000億美元,但實際到賬微乎其微。本質上,發達國家缺乏動力去解決對發展中國家的歷史補償問題。

  第五,碳關稅不可避免地帶有強烈的保護主義傾向。正如歐盟議會副主席提姆曼斯所直言,“碳邊境調節稅事關我們(歐盟)産業的存亡……如果其他國家不朝著同樣的方向發展,我們就必須保護歐盟,防止競爭扭曲,防止碳泄漏的風險。”盡管碳邊境調節稅從“碳”入手,但落腳點在于歐盟的産業和貿易利益。

  歐盟是中國的重要出口市場,歐盟的碳邊境調節機制無疑正在形成針對中國貿易投資環境的巨大壓力,客觀上將促使中國碳定價機制加速構建和完善,中國也需積極應對碳關稅規制:一方面,加強中國貿易産品的碳足跡追蹤和碳含量測算的基礎研究,全面摸清對外貿易和國內産業鏈受國外碳邊境調節稅的影響范圍和程度;另一方面,加強針對碳關稅的性質、功能和技術細節所涉及的貿易、法律問題的研究。此外,保持對于碳關稅用途去向的追蹤態度,歐盟以“健康與環境”名義徵收的稅款,必須投入到全球綠色發展而非區域綠色發展用途中。

  (作者係中國社會科學院亞太與全球戰略研究院副研究員)

來源:2021年8月11日出版的《環球》雜志 第16期

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