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歐盟防務自主始易成難
  新華網 ( 2021-06-09 06:35:09 ) 來源: 《環球》雜志
 

 

法國陸軍部隊在錫索訥鎮的城市作戰訓練中心舉行實戰軍事演練

  歐盟首次接納非歐盟國家加入“永久結構性合作”,標志著這一機制從歐盟聯合防務機制蛻變成美歐聯合防務機制。

吳敏文

  歐盟國防部長會議5月6日在比利時布魯塞爾做出決議,同意邀請美國、加拿大和挪威加入歐盟軍事機動性計劃。此計劃是歐盟聯合防務機制“永久結構性合作”的組成部分,歐盟首次接納非歐盟國家加入“永久結構性合作”,標志著這一機制從歐盟聯合防務機制蛻變成美歐聯合防務機制。

合作背景

  2007年12月,歐盟國家領導人在葡萄牙首都裏斯本簽署《裏斯本條約》,條約提出:歐盟國家需要在防務與安全領域開展永久性合作。其第十附加議定書列出了歐盟防務能力所要達到的指標。

  為落實條約有關精神,2017年11月13日,法國、德國、意大利、荷蘭等23個歐盟國家的外長與防長在布魯塞爾簽署了一項聯合防務協定,即“永久結構性合作”。該協定旨在減少因歐洲各國防務支離破碎而造成的重復研發、建設和資源浪費等問題,加強對新技術研發的協調,深化歐盟成員國之間的防務合作。同年12月7日,葡萄牙和愛爾蘭加入,簽署協定的歐盟國家增加至25個。

  “永久結構性合作”協定是一個具有約束力和包容性,對歐盟領土及公民的安全和防務進行投資的法律框架,各簽署國承諾共同努力,“定期增加國防預算以實現約定的目標”,涉及軍事訓練、能力發展和作戰準備等項目清單。為保持“永久結構性合作”的一致性和合作的連續性,各簽署國將共同制定具體的管理規定和程序。

  2017年12月11日,“永久結構性合作”的25個簽署國達成一致,將涵蓋軍事培訓、網絡安全、後勤支持、救災減災和戰略指揮等方面的17個項目作為首批合作內容。2018年6月,歐洲議會批準歐盟委員會提交的總額為130億歐元的歐洲防務基金計劃,用于資助歐洲軍工企業獨立研發和生産武器係統,所涉軍用無人機、港口統一防務、軍事無線電通訊等“永久結構性合作”協定項目增加至34個。

  2019年12月,歐盟國防部長會議批準,增加海上無人反潛係統和特種作戰部隊醫療培訓等“永久性結構合作”協定項目13個,具體包括網絡防禦,化學、生物、放射和核訓練,聯合倣真能力,特種作戰醫學培訓,潛水課程,以及軍用無人機進入民用空域的整合等培訓和業務、技術合作項目7個,研發先進指揮、控制和通信係統,以適應反潛戰等多個武器係統平臺協同作戰的項目6個。這使得“永久性結構合作”協定項目總共達47個,發展勢頭堪稱強勁。

  縱觀“永久性結構合作”的發展和已經成案的47個項目,可以看出其內容包括武器裝備研發、各個作戰領域、各種作戰樣式、軍事訓練、聯合作戰演練等,涵蓋平時與戰時、作戰行動與救災等非戰爭軍事行動。隨著這一協定的進一步落實和拓展,歐盟可望形成在很大程度上獨立于北約和跨大西洋聯盟的軍事體係和機制。

三大合作動力

  自歐盟創建之始,歐洲防務一體化就在探索中推進。近年來,由于美歐在貿易和防務開支方面的齟齬增多,跨大西洋關係陰晴不定、波瀾迭起。德國總理默克爾多次強調,歐洲的防務要靠歐洲自己。2019年北約成立70周年之際,法國總統馬克龍發表了堪稱驚世駭俗的北約“腦死亡”論。歐洲戰略自主和防務自主的聲音越來越大,“永久結構性合作”協定無疑是落實這一訴求的重要步驟。

  一是降低對美依賴。二戰後的冷戰格局包括北約的建立,使歐洲成為華約與北約兩大軍事集團對抗的最前沿,歐洲安全與防務極大依賴美國及以其為主導的北約。為便于美國與歐洲盟國之間的聯合和聯軍作戰,美國甚至在發展武器係統時,都將歐洲北約盟國的要求一體考慮。

  構成聯盟凝聚力的最核心要素是外部威脅。冷戰結束,華約解體,歐洲各國面臨的威脅驟降。客觀上,歐洲國家對美國的依賴大大減少。另外,經過海灣戰爭、科索沃戰爭、阿富汗戰爭、伊拉克戰爭,美國在30年間耗費巨資和國力,使自身深陷戰爭泥潭而難以自拔。當前,美國自身也面臨種族矛盾、經濟低迷等各種國內問題,“一超獨霸”的相對優勢日漸銷蝕,在兌現對歐洲國家安全承諾上也顯示出力不從心。

  特朗普執政時期,已經啟動從歐洲撤軍的步驟。拜登上任後,雖然提出暫停已有的撤軍行動,但後續發展難以預料。歐洲智庫“歐洲政策研究中心”首席執行官卡雷爾·朗諾認為,美國在歐洲東南方向的安全保護傘已經合上,而且不會再打開。面對這一局面,歐洲國家在安全與防務上另尋出路,既是無奈選擇,也是務實之舉。

  二是整合內部資源。歷史上,歐洲國家四分五裂,這是位于歐洲西北角的英國用“離岸平衡術”制衡法、俄、德等歐洲強國,奠定大英帝國全球優勢的重要原因。美國成為超級大國之後,延續使用“離岸平衡術”制衡歐洲,只不過造成離岸的阻隔,從英吉利海峽變成了大西洋。

  歐盟政治和經濟一體化幾十年來成效斐然。但是在軍事和防務方面,歐盟各國國防工業規模普遍較小,發展也很不均衡,軍備研發和採購更是各自為政,約80%的軍備採購都是在成員國國家層面完成。其結果是,美國有50至60種不同的武器係統,軍隊規模小得多的歐洲各國卻有多達160多種,紊亂且混雜。軍事技術開發更是交叉重疊,軍備物資高成本重復購買也是常態,造成極大的資源浪費。據不完全統計,歐盟各成員國在安全與防務方面由于缺乏合作和統籌而造成的資金浪費,每年高達250億至1000億歐元。

  三是強化戰略自主。在德國倡議下,歐盟開啟了“戰略指南針”進程,為歐洲制定安全和防務政策確立指導原則、進行把關定向。“永久結構性合作”勢必促進歐洲安全和軍事一體化,使歐洲防務能夠獨立運作,或至少能夠與北約機制協調運行。對此,德國外長加布裏爾表示:“這是朝著獨立和加強歐盟安全和防務政策方向邁出的重要一步。”

  前任歐盟委員會主席容克説:“《裏斯本條約》中的睡美人醒來了。歐盟成員國達成‘永久結構性合作’為打造歐洲防務聯盟奠定了基礎,歐洲不能,也不應該把安全和防務交給他人打理。”面對拜登“美國回來了”和加強跨大西洋關係的呼吁,歐盟委員會現任主席馮德萊恩表示:“歐洲已不再是4年前的那個歐洲,而是一個邁向戰略自主的歐洲。”

走向北約?

  對于歐洲和歐盟在防務上加大投入,美國一般是樂見其成的。自特朗普上臺執政以來,美國就一再批評歐洲國家防務投入不足,長時間佔美國的便宜。但是,如果歐洲和歐盟加大防務投入的追求是為了擴大戰略自主,甚至脫離美國的控制,那是美國絕對不能允許的。美國國防部在給歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋裏尼的信裏表態非常強硬:“該計劃含有毒丸條款。這是持續30年之久的跨大西洋防務合作的嚴重逆轉,將損害歐盟和北約的結構性關係。”

  歐盟已經實現市場一體化和金融、貨幣一體化,如果在安全與防務上也實現戰略自主和一體化,對美國而言,從政治上説那將可能是一個異己力量;從軍事上説將使美國主導下的北約有走向空洞化的危險。

  美國鼓勵歐盟國家加強防務,但有一個前提,就是必須在北約框架之內和美國控制之下。歐盟加強戰略自主之時,美國也正在不斷強化北約的作用,竭力維護北約的架構和存在。對于業已成型的“永久性結構合作”防務協定,美國直言警告:“沒有美國的參與,將不利于北約內部的團結。”

  既如此,決心“戰略自主”的歐盟,又為何決定接受美國等加入其“永久性結構合作”協定呢?原因其實也不難理解。

  一則北約仍是歐洲的主導性集體防務機制。冷戰結束和華約解體後,北約逆勢擴張,不僅接納原華約國家加入,而且將從蘇聯解體後獨立出來的加盟共和國納入旗下,本就包含了美國深遠的戰略圖謀。

  近年來,美國利用克裏米亞問題以及原華約國家和分離出來的蘇聯加盟共和國與俄羅斯之間的矛盾等,對俄步步緊逼。由此導致俄羅斯的反制,這又正好成為美國渲染歐洲地緣軍事危機和俄羅斯威脅的口實。美國主導和操控由此産生的係列危機乃至軍事對峙,成為凸顯北約重要性的有力證據,也為美國操控歐洲局勢和歐盟國家找到有力支點。

  二為減少“永久性結構合作”協定付諸實施的阻力。在這個問題上,實際上歐盟面臨這樣一個選擇:要麼讓美國加入,將美國納入這一協定的整體軌道;要麼拒美國于門外,美國將成為落實這一協定的攪局者和阻力。

  而且事實上,從2017年“永久性結構合作”協定創立至今,美國也已經是該協定的批評者和某種程度的破壞者。如果美國的這種攪局和破壞一直持續,該協定即使不流産,效果恐也將大打折扣。因此,盡管法國、盧森堡等國希望保持這一協定的自主性和獨立性,但經德國勸導,法國決定接受美國加入。德、法的同意,為美國加入頒發了通行證。

  不過,接納美國、加拿大和挪威後,“永久性結構合作”協定也便由歐盟的防務機制變為如北約一樣的跨大西洋集體防務機制。專家預測,接下來美國很可能將其納入北約的框架之內,與北約完全同質化。

  “永久性結構合作”協定,以外在于北約的形式建立歐盟集體防務機制開始,卻可能以納入北約集體防務機制終局,再次證明了歐盟防務自主的始易成難。

  (作者單位:國防科技大學信息通信學院)

來源:2021年6月2日出版的《環球》雜志 第11期

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