破解耕地細碎化 助力鄉村産業發展-新華網
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2021 10/19 09:09:08
來源:農民日報

破解耕地細碎化 助力鄉村産業發展

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耕地細碎化問題是當前造成耕作成本高、生産效益低的主要問題,對土地適度規模化經營、農民增收有較大制約,也不利于新型機械、信息技術的應用。破解耕地細碎化問題是推進鄉村振興戰略、實現産業興旺的重要舉措。

  近年來,國家法律政策層面出臺相關政策鼓勵在實踐中探索破解耕地細碎化問題的解決。2013年中央一號文件明確提出“鼓勵農民採取互利互換方式,解決承包地塊細碎化問題”;2014年,中辦、國辦印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》,明確提出鼓勵農民在自願前提下採取互換並地方式解決承包地細碎化問題;2015年,原農業部、中央農辦、原國土資源部、原國家工商行政管理總局印發《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》,為工商資本給農業帶來資金和現代生産要素以及保障農民權益提供政策保障和依據;2018年第十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過新修改的《中華人民共和國農村土地承包法》,從法理上充分保障農民的合法權益;2021年農業農村部發布《農村土地經營權流轉管理辦法》,重點關注防止流轉土地“非糧化”、保障流轉雙方權益以及規范工商資本流轉耕地。相關政策出臺確立了農村承包地“三權分置”框架,規范了農村土地經營權流轉,賦予土地經營權融資擔保等權能,建立工商企業等社會資本流轉土地經營權準入監管制度,為破解耕地細碎化問題的解決奠定了法律和政策依據。

  據此,各地也進行了一些探索。比如,湖北省荊門市沙洋縣推行“按戶連片耕種”模式,嚴格保護農戶的土地承包權,以農戶為單位調整耕種土地位置,通過村組內部經營權流轉、承包權互換和承包地重分等形式,使每戶耕種土地連成一片、最多不超過兩片且“不插花”,同時不改變農地性質,守住耕地紅線。安徽省懷遠縣徐圩鄉殷尚村村民,自發提出了“小田並大田”的建議,採用兩個村民組整合在一起合並地塊辦法,以農戶土地確權面積為基數不變,合並地塊採用抽簽方式分配到戶,形成“一戶一塊田”。在此基礎上,徐圩鄉又探索小田並大田、建設“大塊田”改革,探索土地托管經營新模式,進一步提升土地的規模化經營。有資料顯示,截至2018年底,全國承包農戶自願互換承包地面積超過3000萬畝。

  鼓勵有條件區域積極開展試點,探索破解的新路子和好辦法,為鄉村振興釋放持續的“土地紅利”。結合調研,筆者認為,各地在破解耕地細碎化問題中要特別注意以下幾點:

  第一,穩妥有序推進。耕地不僅僅是生産資料,還是農民的生活資料和保障資料。完善和健全農地承包經營權自願流轉制度,促進土地流轉和規模經營,能有效改善耕地細碎化的狀況。其間,尊重農民主體地位,保護農民合法權益是基本前提。充分了解和反映農民心聲,在完善農地法規政策中充分體現農民意願,建立明確的流轉糾紛解決機制,始終把保障農民利益作為重中之重。

  第二,加強土地綜合整治。地方政府部門應以農業現代化為導向,整合涉農資金,結合當地實際情況,首先,從“田、水、路、林、村”層面進行土地綜合整治,挖掘土地生産潛力,增加耕地面積,根據本地實際,“宜農則農、宜林則林、宜牧則牧、宜漁則漁”,促進耕地規模化經營;其次,注重農戶地權的整合和地塊的調整或置換,擴大農民單位耕作面積的規模,充分發揮土地整治應有作用。在土地整治過程中,注重擴大公眾參與度,不僅有助于實現土地整治從根本上滿足農戶從事農業生産的需要的目標,還有利于土地整治工作的順利實施。

  第三,建立健全服務保障機制。在土地流轉中首先要明確土地産權,為土地整理中的地塊互換、權屬調整奠定堅實的基礎。建立農村土地使用權流轉市場中介組織,發揮市場機制在農村土地資源再配置中的基礎作用。制定相關的法律法規,規范土地規模經營。建立扶持發展專項資金,加大金融部門的貸款支持力度;

  總之,破解耕地細碎化的問題要著眼于鄉村振興,提升土地規模化經營水平,提高土地産出率,進而為農民增收釋放持續動能,提升鄉村振興戰略實施效率和水平。

  (作者係中國農業科學院農業經濟與發展研究所副主任)

【糾錯】 【責任編輯:李楠】