編者按：低空經濟作為新興産業，正逐漸成為推動經濟高質量發展的新動力，具有廣闊的市場前景和巨大的發展潛力。新華網組建新華網低空經濟産業創新研究院，定位低空經濟産業高端交流協作&&，致力於打造國家級低空經濟産業高端智庫研究與服務&&，匯聚政産學研用各方力量，共同推動低空經濟産業的規範化、標準化和專業化發展。

作者：中國航空學會低空經濟首席專家、中國民航局原副局長 董志毅

出品：新華網移動互聯網事業群

2024年以來，通用航空和低空經濟作為新質生産力的典型代表，在改革驅動、政策引導和技術創新的多重推動下，正在全國快速地發展，成為現代産業體系的重要組成部分。

一、2024年低空經濟十個方面的發展態勢

2024年被稱為“低空經濟元年”，全國呈現一派如火如荼、百舸爭流的喜人局面。這一年低空經濟的發展可以歸納為以下十方面：

1、政策推動，部委統籌

2024年， “發展通用航空和低空經濟”分別寫入黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》和中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關於加快建設統一開放的交通運輸市場的意見》。12月25日，國務院辦公廳印發《關於優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》，其中明確了地方政府專項債券可用作項目資本金的行業中包括低空經濟等新興産業基礎設施。低空經濟在國家政策推動下利好頻出。

國家部委正在統籌規劃低空經濟的發展。中央空中交通管理委員會辦公室、國家發展和改革委員會、工業和信息化部、中國民用航空局都有一些具體的工作部署。國家發改委成立低空經濟發展司，工信部成立低空産業發展領導小組，中國民航局成立促進低空經濟發展工作領導小組。可以預見，低空經濟頂層的統籌推進工作將進入一個新的歷史階段。

2、法規築基，標準引領

2024年，《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》《國家空域基礎分類方法》《中華人民共和國空域管理條例（徵求意見稿）》《民用無人駕駛航空器運行安全管理規則（CCAR-92部）》《民用無人駕駛航空器系統安全要求》《通用機場管理規定》等核心法規和標準的&&和生效，為低空經濟的健康發展營造了良好的發展環境，將為更好地規範低空經濟發展秩序，助力低空經濟高質量發展起到積極作用。

3、改革深化，要素釋放

2010年以來，低空空域管理改革持續深化，從管理架構、法規政策、協同運行、綜合監管、扶持政策等多方面進行了探索，為低空經濟的發展積累了寶貴的經驗。

2024年，《國家空域基礎分類方法》使得管制區域劃分更加科學，且首次劃分出了低空非管制區域（G類（300米以下）、W類（120米以下）），為低空飛行提供更廣闊的自由空間。據有關媒體報道，城市空中交通改革試點城市正在醞釀中，隨着改革的深入，將進一步激發發展的活力。

4、政策利好，裝備先行

2023年10月由工信部等四部門&&的《綠色航空製造業發展綱要（2023-2035）》及2024年3月&&的《通用航空裝備創新應用實施方案（2024-2030年）》，為低空裝備製造的發展指明了“無人化、電動化、智能化”的方向與路線。

10月12日，財政部在新聞發布會提出將研究擴大專項債使用範圍，將支持“兩重”（國家重大戰略實施、重點領域安全能力建設）“兩新”（大規模設備更新、消費品以舊換新）項目的實施。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳&&的《有效降低全社會物流成本行動方案》（2024年11月），工信部、應急管理部發布的《關於組織開展2024年應急通信裝備創新揭榜挂帥工作的通知》（2024年11月）等政策以及各地方&&的扶持政策，其中均涉及低空裝備製造的各類鼓勵措施。

5、健全體系，適航突破

民航局目前已經建立起由各適航機構組成的適航體系。現行適航體系針對傳統有人機已逐漸完備，而無人機適航力量不足、體系不健全、缺乏適航標準，需要在審定技術研究、資源統籌整合、優化審定模式、強化標準建設四個方面持續發力。

當前民航局已就加強無人機適航審定體系和能力建設做出頂層安排和工作部署，印發了專項工作方案，提出“分類分級，求實創新”“突出體系，強化責任”“穩步推進，分步實施”“國際推廣，創新引領”的工作原則，並相應確定了具體工作任務。

6、智能網聯，基礎發力

當前，我國低空基礎設施建設尚不完善，加快建設低空信息基礎設施已成為全國共識，工信部指出因地制宜建設低空信息基礎設施，民航局指出要高質量建設低空飛行服務保障體系。工信部等十二部門聯合印發《5G規模化應用“揚帆”行動升級方案》明確5G賦能低空新興場景部署。

2024年11月工信部裝備中心指導的低空産業聯盟發布的低空智能網聯體系參考架構圖，給我國低空信息基礎設施發展帶來新的參考路線。深圳、上海、蘇州、南京、成都、珠海等城市&&了低空飛行服務能力的建設規劃，部分新建設的城市低空飛行服務&&已正式投入使用。

7、政府主導，市場驅動

各地方政府積極搶抓低空經濟發展機遇是今年低空經濟大發展的一個主要特徵。當前，全國34個省級行政區中已有26個將低空經濟相關內容寫入政府工作報告，20余個省級行政區發布低空經濟發展規劃/行動方案/扶持政策。

截至2024年11月底，我國通航企業達到744家，在冊通用航空器3226架，通用機場470個；無人機運營企業近1.9萬家，國內註冊無人機215.8萬架；2024年1—11月份，傳統通航飛行123萬小時，近3年年均增速約12%，無人機飛行2544.9萬小時，同比增長15.3%。

8、央企布局，民企活躍

中央企業發揮“主力軍”“國家隊”作用，低空産業專精特新“小巨人”企業增多，成為一年來低空經濟發展過程中的又一新特點，為全行業釋放出強烈信號。

發展低空經濟，需要繼續深化低空産業開放合作，引領上中下游、大中小企業融通發展，促進低空産業鏈高頻互動和生態繁榮。

9、擾航警醒，安全為本

各類低空飛行活動日漸頻繁的同時，低空經濟發展中的安全監管風險也日益累積。今年9月，天津濱海國際機場連續兩天因公共安全原因，航班起降受到影響，其中11日的原因披露為因無人機導致的公共安全原因，持續時間近11個小時，為我們敲響警鐘。低空飛行器的增多可能帶來更多安全問題，要求加強安全管理體系和技術研發，確保低空經濟在安全可控的環境下發展。

10、研究深入，會展豐富

2024年我國低空經濟理論研究熱潮迭起，成果豐碩。新華網等主流媒體頻繁刊發通用航空和低空經濟專題文章，各類學術研究和行業交流活動密集開展，對通用航空和低空經濟本質、特徵、規律、路徑的認識不斷加深。

低空會展活動空前活躍，內容空前豐富。各類不同會展活動的舉辦，推動了産業信息的共享和傳播，也為低空經濟的未來發展提供了智力支持，起到了交流思想、展示成果、凝聚共識、明晰路徑的作用。

可以看出，我國低空經濟正朝着“改革驅動、創新牽引、因地制宜、業態融合”的方向發展，正在形成中央指引、地方爭先、市場驅動、社會參與、資本支撐的良好發展格局。

二、2025年低空經濟的發展展望

2025年是全面完成“十四五”規劃的收官之年，也是“十五五”規劃的部署啟動之年。展望2025年，低空經濟將在政策引導、技術創新、市場拓展和基礎設施建設等多重因素的共同推動下，迎來全面發展的新機遇。

1、整體發展路線圖即將繪就

低空經濟的發展迫切需要國家頂層政策的有力引導和統一部署。隨着國家發改委低空經濟司的設立，國家相關部門、各地方政府低空經濟專班和領導、協調機構的設立，國家層面的低空經濟發展政策有望編制，有關部委的具體措施將加速&&，法規標準體系、空域管理改革、低空裝備製造、安全監管體系、適航認證體系、基礎設施建設、飛行保障體系將整體協同推進，低空經濟高質量發展的路線圖即將繪就。

2、各項發展規劃有機銜接

2025年是“十五五”規劃的制定、部署之年。低空經濟的中長期發展戰略和中長期規劃制定工作即將啟動，要堅持當前和長遠相結合、國際和國內相銜接，緊密結合低空經濟特徵和我國發展實際，強化規劃引領和基礎理論研究，與現有各部門、各層級的相關規劃有機銜接，形成各項任務落地的制度保障，助力低空經濟發展行穩致遠。

3、低空關鍵裝備實現突破，適航審定能力進一步提升

2025年，低空經濟所需關鍵技術裝備有望列入國家專項、和國家各項研發計劃，中大型無人機、新型垂直起降航空器（eVTOL）等有望實現突破性進展，低空裝備向無人化、電動化、智能化方向深入邁進， “運行風險、分類管理”的無人機適航審定體系進一步健全，社會力量支撐適航審定工作機制有望建立，為我國在關鍵領域實現技術和産業鏈自主可控提供重要保障。

4、低空基礎設施體系建設將進入快車道

2025年，隨着低空空域各項改革措施的實施，隨着城市空中交通示範城市的確定和各項任務的整體推進，各類低空基礎設施建設將在國家有關政策支持下快速推進。通用機場審批流程將進一步簡化，建設布局更加合理；新型起降設施規劃建設進度將進一步加快；以智能網聯為代表的低空信息基礎設施在各方的支持下體系架構更為完善，與城市全域數字化轉型協同推進，軍地民設施數據共用共享，更好地服務空域管理部門、服務各個監管部門和廣大用戶，為低空飛行提供全方位保障。

5、融合發展激發市場需求

2025年，低空經濟與文旅、體育等産業融合將進一步深入，空中觀光、飛行賽事等需求將有大幅躍升；低空經濟對固定基礎設施依賴低，低空+農業、低空+物流、低空+應急救援、低空+工業巡檢、低空+城市治理等融合場景將更好滿足人民群眾生産生活需求，進一步激發市場需求，從而帶動低空經濟的規模化、常態化發展。

6、低空人才培養體系更加完善

隨着教育部批准高校增設低空經濟相關專業，不僅是填補人才缺口的現實要求，也是以更強的人才鏈帶動“創新鏈、産業鏈、資金鏈、人才鏈”更深融合、優化低空人才培養體系，促進低空經濟健康發展的長遠考量。2025年，低空人才培養體系將更加完善，各級別學歷教育、職業教育和社會培訓將相互補充，擴大低空人才隊伍的供給。

總體來看，2025年，影響低空經濟發展的五大要素，即空域、航空器、基礎設施、市場需求、法規標準體系將進一步完善，低空安全新治理體系將進一步完善，高質量發展的環境進一步優化，發展的條件進一步齊備，低空經濟在2025年必將取得更加豐碩的成果。

三、構建審慎包容的低空安全新治理體系，促進低空經濟高質量發展

安全是通用航空和低空經濟發展的生命線，是低空經濟健康持續發展的前提和基礎。只有管得住才能放得開，管不住就放不開，管得好才能用得久。因此，在推動低空經濟發展工作中，必須明確各級管理主體監管職責，建立起既審慎又包容的低空安全新治理體系，創新安全監管理念和監管規則，加快構建“行業管理+社會管理”的分級分類多元治理模式，夯實監管能力，提升監管效能，以高水平安全來保障通用航空和低空經濟高質量發展。

1、低空經濟發展面臨體系性安全的挑戰

低空體系性安全涵蓋多個方面，一是應對的安全種類多，主要包括國家空防安全、航空器飛行安全、社會公共安全和賽博空間安全（網絡安全、數據安全）等；二是低空飛行參與主體，大眾化屬性強；三是飛行器差異大，融合安全運行難。

低空參與主體多，大眾化屬性強是指運行參與主體包括所有使用、運行低空飛行器的企事業單位和個人；監管主體涉及軍航、民航、交通、工信、公安、市場監管等政府部門；從臨管層級看，涉及中央國家機關和省、市、縣多級政府；從低空業態看，低空經濟廣泛服務於國民經濟的一、二、三産業；從場景看，低空經濟有運輸場景、公共服務場景、工農業生産場景、航空消費場景等幾大類，大眾的參與度極高。

飛行器差異大，融合安全運行難是指低空飛行器分為有人駕駛和無人駕駛，無人駕駛航空器又分為微、輕、小、中、大幾個類別。有人機以駕駛員為核心，依靠目視進行飛行，依據的是傳統飛行規則；無人機依靠智能飛控、數據鏈、地面站等信息基礎設施進行飛行，進而過渡到依靠低空智能網聯&&按數字飛行規則進行飛行。隨着低空經濟的發展，如何應對有人機與無人機在同一空域融合飛行帶來的安全問題是必須要解決的問題。

因此，要從體系角度應對各方面的安全問題，構建集主動式風險防控與被動式風險防控為一體，軍、地、民協同，分級分類管理的低空安全新治理體系。

2、構建審慎包容的低空安全新治理體系的思考

審慎包容的低空安全新治理體系應包括以下幾方面：

一是構建地方主責、行業指導、企業主體、社會參與的協同管理體系。

地方主責是指由省級人民政府牽頭，相關單位參加，承擔低空涉及的國防安全、飛行安全和公共安全責任；並以地方政府為主負責低空經濟發展規劃制定、基礎設施建設等任務，同時受國家相關行業部門的授權或委託承擔具體監管任務。

行業指導是指國家有關部門，如發改、交通、民航、工信、市場監管、公安等部門在制定方案、法律法規、指導政策、空域規劃、試點運行提供專業支撐。

企業主體是指低空經濟作為一种經濟形態，價值的創造、交換和循環都要在市場中完成，因此必須發揮市場在資源配置中的決定性作用，要讓各類企業成為低空經濟市場的主體。既要發揮央企的“主力軍”“國家隊”作用，又要注意發揮民企創新能力強的優勢，讓各類主體平等參與市場競爭。

社會參與是指低空經濟的各個業態、各個環節離不開高校、科研院所、行業組織、社會大眾的參與。要宣傳低空經濟、普及低空知識、擴大低空消費、營造低空共識、創新低空場景，引導大眾廣泛參與低空活動。

二是優化空域管理，最大限度釋放空域資源，構建低空空域新治理體系。

在全新空域分類管理基礎上，科學配置G、W類空域資源，加大空域要素的投入。按照標準氣壓高、修正海壓高、真高等多種高度類型進行分類；科學合理劃設適飛空域，對城市適飛空域進行網格化剖分管理，構建全新的時空數據管理引擎，提升低空空域的精細分配與動態管理能力，支撐大規模、高密度、高複雜度低空運行場景；同時根據運行場景構建城市低空航路網；建立適應以無人駕駛航空器綜合應用為主要背景需求、兼顧有人無人融合運行需要的空域管理新體制，加快構建低空空域現代治理體系。

三是以支撐未來低空高密度運行為目標，研究制定全新數字飛行規則。

傳統空中交通管理規則和技術系統主要基於“有人駕駛、有人管控、系統輔助”模式，已難以適應“異構、高頻次、大容量、高複雜度”的低空運行方式。需要開展數字飛行規則的研究，依靠數字低空智能網聯體系，建立新的空中交通管理模式，實現向無人駕駛、智能管控、有人監督的轉變，由單純依靠人在回路內轉向人在回路外的智能管控模式。

四是構建全新的安全管理體系和執法體系。

在監管側，要進一步明確空域管理部門、行業管理部門、地方政府等相關管理部門在低空安全管理方面的責任和權力，加快推進新型執法體系構建和基於網絡化、信息化、智能化的執法手段建設；強化部門合作，全面掌握低空飛行情況，構築低空管理服務體系，有效識別飛行風險，提升精細化管理程度，逐漸形成對“不安全”的低空飛行分級分類的處置方案。

在製造側，在現有法規和標準體系基礎上，分級分類建立低空飛行器安全標準，形成全壽命周期管理模式。

在運行側，要創新低空場景運行管理和低空空域智能管控技術，建設標準統一、分級管理的低空安全監管&&，最大限度解決低空運行飛行前、飛行中、飛行後的安全問題。特別要重視作為信息物理系統的低空新型基礎設施和各類系統、&&構成的數字設施安全，應研究這些系統的內生安全問題，採用新理念、新方法，從根本上打造數字低空內生安全底座。

五是建設基於內生安全的低空智能網聯技術體系。

作為低空信息基礎設施的低空智能網聯體系是基於網絡的信息物理系統，不可避免地存在未知漏洞和後門的威脅。應按照內生安全理論，構建從信息化系統內不斷生長出自適應、自主和自成長的安全能力，防止數據被破壞、被泄漏和網絡被攻擊，確保包括飛行器、載荷、地面設施、各類數據、相關用戶以及控制操作在內的整個系統的網絡空間安全，建設基於內生安全的低空智能網聯技術體系。

四、結束語

低空經濟作為新興産業，正處在發展和壯大的關鍵階段，已成為推動中國式現代化建設的重要力量。從全球通用航空的發展歷史來看，通用航空産業自其誕生起便是一個需要長期培育的耐心産業，而低空經濟更是一個需要持之以恒、穩步發展的耐心經濟。當前，低空經濟正在多驅動力的推動下快速發展，呈現運營主體社會化、技術路線多元化、應用場景複雜化、管理體系多極化的新特徵，加快構建審慎包容的低空安全新治理體系，可以統籌發展與安全，推動行業治理邏輯的重構，帶動標準體系的完善、基礎設施的建設、飛行服務能力的提升和市場商業規模的擴大，從而在根本上推動低空經濟的高質量發展，助力中國式現代化的發展。