國企混合所有制改革常見的八個誤區

發表于  2017/05/16 06:30   約12分鐘

  混合所有制改革就是股權多元化改革?混合所有制改革肯定會造成國有資産流失?混合所有制改革就是國企改革的全部?國企混合所有制改革無論是在理論認知層面,還是在實踐操作層面,還存在這樣那樣的“誤區”。澄清問題,弄清前提,避免誤判,對國企改革的頂層設計者和執行者,都有深刻啟示。

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中國企業承建特拉維夫輕軌項目。4月30日,在以色列特拉維夫輕軌紅線施工現場,一名中國工人在組裝盾構機。郭昱攝

  自黨的十八屆三中全會提出“積極發展混合所有制經濟”以來,我國混合所有制改革一直在穩妥推進。2014年7月混合所有制改革試點被納入國資委“四項改革試點”,2015年8月24日印發《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》對深化混合所有制改革提出了具體部署和推進原則,2015年9月23日國務院印發《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》,2016年2月26日和2016年8月2日相關部委分別印發《國有科技型企業股權和分紅激勵暫行辦法》、《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》,政策體係日趨完善。

  截止到2015年底,中央企業混合所有制企業戶數佔比已達到67.7%。截止到2016年11月,有10多個省市制定了監管企業重組整合的實施意見或方案,17個地方所監管企業及各級子企業中混合所有制企業數量佔比已超過50%。

  雖然混合所有制改革已經有了日趨完善的政策體係,實踐推進也有了積極進展,但是,無論是在理論認知層面,還是在實踐操作層面,還存在這樣那樣的“誤區”,也正是如此,圍繞混合所有制改革的爭論一直就沒有停止過。具體而言,至少有以下幾方面的問題需要澄清或者避免。

  第一,“混合所有制改革=股權多元化改革”。無論是理論界還是實踐界,有相當一批人認為,將國有單一股權的企業改制為多個國有法人持股的企業,這也是混合所有制改革,這就將混合所有制改革等同于股權多元化改革。

  實際上,這是股權多元化改革而非混合所有制改革,混合所有制改革雖然與股權多元化改革一樣是一種多元股權的股份制改革,但一定是指財産權分屬于不同性質所有者的企業所有制改革,其具體形式可以是國有股份或集體股份與外資股份聯合而成的企業,也可以是國有企業或集體企業與國內民營聯合組成的企業,或者是國有股份與個人所有制聯合組成的混合所有制企業。

  混合所有制改革與股權多元化改革的關鍵區別就在于,前者一定是改革為國有與非國有共同持股的企業,而後者只強調多個法人持股,但並不要求一定是不同性質的持股方的多元持股。

  第二,“混合所有制改革=國有資産流失”。混合所有制改革過程中的國有資産流失問題,一直是人們關注的焦點,是混合所有制改革必須克服的最大障礙。由于混合所有制改革涉及到將國有股權出售給非國有方,如果這個過程中存在信息不公開透明、市場交易定價不合理、交易程序不公正等問題,那麼很容易出現國有資産流失問題。

  一些反對推進混合所有制改革的人因此將國有企業混合所有制改革等同于國有資産流失,甚至等同于私有化,認為國企混合所有制改革必然出現國有資産流失,是一種私有化方式。但是,國企混合所有制改革並不必然帶來國有資産流失,關鍵是程序公正、交易公平、信息公開、法律嚴明。

  如果操作流程和審批程序規范、國有資産定價機制健全、第三方機構作用得到很好發揮、審計紀檢及內部員工等各個方面監管到位,完全可以做到守住國有資産不流失的“紅線”和“底線”。企業的資産價值需要動態的衡量,國有企業股權也需要在交易體現其價值。

  寧願將國有股份在靜態中“化掉”,而不願通過交易追求股權最優配置、進而實現更大的國有資産保值增值,這種“因噎廢食”的錯誤觀念一直制約著混合所有制改革乃至整個國有企業改革的進展,當前推進混合所有制改革中必須加以破除。混合所有制改革已經是我黨經過多年從理論到實踐的探索後明確的國有企業改革方向,尤其是黨的十八屆三中全會及各類黨的文件反復強調,決不應再將混合所有制改革貼上“私有化”標簽了。

  第三,“混合所有制改革=全部國資國企改革”。有些人在談及新時期國有企業改革,就認為國有企業改革一定是指國有企業混合所有制改革。在充分肯定混合所有制改革的重要意義同時,還必須認識到國企混合所有制改革並不是國企改革全部,不能認為只有推進混合所有制改革才是深化國有企業改革,不能將國企混合所有制改革等同于全部國企國資改革,也不能因為混合所有制改革推進的“獲得感”不明顯,就否認整個國有企業改革的進展。

  黨的十八屆三中全會對新時期全面深化國有企業改革進行的戰略部署,明確新時期全面深化國有企業改革的重大任務,包括國有企業功能定位和國有經濟戰略性重組、推進混合所有制改革、建立以管資本為主的國有資本管理體制以及進一步完善現代企業制度等方面內容。實際上國有企業混合所有制改革可以歸結為完善國有企業的産權微觀結構,而整個國有企業改革涉及到國有經濟結構調整、國有資産宏觀管理體制構建以及國有企業公司治理結構完善等各個方面,這需要整體協同推進,任何單方面“冒進”,都不會取得令人滿意的改革效果。

  第四,忽視“分類分層”前提。當前有人對國有企業混合所有制改革“細心”不夠,籠統地談國有企業混合所有制改革,忽視新時期國有企業改革推進的“分類分層”前提。回顧30多年來的中國國有企業改革,先後經歷了從改革開放之初到十四屆三中全會的“放權讓利”階段,上個世紀90年代初至本世紀初的“制度創新”階段,以及十六大以後以2003年國資委成立為標志的“國資管理”發展階段。

  十八屆三中全會則開始了新時期全面深化國有企業改革的新階段。如果説這個新時期改革階段與前三個階段有什麼重大區別的話,那應該是新時期國有企業改革是以國企功能分類為前提的,甚至可以概括為“分類改革”階段。根據中央關于國有企業改革指導意見,國有企業可以分為公益類、主業處于充分競爭行業和領域的商業類,以及主業處于關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業。

  不同類型的國有企業,將會有不同的國資監管機制,混合所有股權結構中的國有持股比例要求不同,企業治理機制也有差異。一個國有企業,是否進行混合所有制改革,混合所有制改革中的國有股份比例多少,混和所有制改革進程的快慢節奏,這些問題的回答必以其功能定位和類型確定、並向社會公開透明為前提。

  不僅如此,對于中央企業,對于地方企業,對于集團公司,對于不同層級的子公司,其是否混合所有制改革以及混合所有制改革的方案都不應該相同,所以混合所有制改革還要先行分層。“分類分層”是推進混合所有制改革的必要條件和前提。

  第五,忽視法律法規前提。當前有些人對混合所有制改革“耐心”不夠,提出要加快推進、全面推開,這就忽視了混合所有制改革推進要以相關法律法規建設和完善為前提、需有一個從試點到法規制度建設的穩步推進的過程。

  混合所有制改革是一個非常復雜的係統工程,涉及股權結構設計、各方利益調整、激勵機制重構、産權市場交易以及資産價值判斷等企業內外的各種活動,要求確保各類産權得到平等保護,確保股權轉讓、增資擴股等市場信息公開透明,確保市場交易過程嚴格監管和第三方機構的作用有效發揮,這都需要以法律制度建設為前提。

  當前推進混合所有制改革的最大的障礙在于,從國有股東的角度看,國有企業推進混合所有制改革有造成國有資産流失的擔憂;從非國有股東及混合所有制企業的其他利益相關者的角度看,也有在推進混合所有制改革過程中對非國有産權或其他類型的國有或公有制産權、與企業經營間接相關的各種權益受到侵犯的擔憂。

  如果缺乏在産權、市場、公司治理等各方面的法律制度保障,這種擔憂就難以消除,國企混合所有制改革也就無法實質性推進。因此,混合所有制改革必須試點先行,在試點中不斷探索完善法律制度,以法律制度建設為前提,只有法律體係相對完善後,國企混合所有制改革才能夠全面實質性推進。從這個角度看,國企混合所有制改革也就不能設時間表,不能急于求成。

  第六,“重股權、輕治理”。當前推進混合所有制改革中,很多案例都是把工作重點僅放在公司股權重構上,而忽視進一步對公司治理結構的健全和完善。國企混合所有制改革的最終目標是提高國有企業經營效率和國有資本的運行效率,實現國有資本最大程度保值增值,更有效地實現各類國有企業的使命。

  而這個目標實現最為直接的決定因素是企業治理結構的健全和完善。混合所有制改革是否完成,不能僅體現在是否引入了非國有股東上,還要體現在是否構建了有效的企業治理結構上。要根據剛頒布的《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》,具體化和制度化股東會、董事會、經理層、監事會和黨組織的權責關係,構建高效的運行機制,保證商業類國有企業的市場主體地位和有效市場運轉機制,保證加強黨的領導與完善公司治理有效結合起來。

  第七,“重約束、輕激勵”。無論是從一些國有企業混合所有制改革方案設計中看,還是從一些企業推進混合所有制改革過程看,存在僅僅強調約束國企管理人員的行為,而忽視對在推進國有企業混合所有制改革中的利益相關者的激勵機制的建立、不能很好地實現激勵與約束相結合的問題。國有企業混合所有制改革不僅要保證國有資産保值、不流失的“底線”,還要建立有效激勵機制追求國有資産的最大限度增值。

  一方面,混合所有制改革方案要有利于調動各利益相關方參與和推進混改,保證各方獲得公平的利益分配和話語權;另一方面還要完善公司治理機制,要能夠調動經營管理者、核心員工的積極性,要按照分類分層的原則對經營管理者進行選聘、考核和激勵,對商業類企業要加大市場化選聘、差異化薪酬制度的力度。同時,還要從制度上設立針對個人的“改革容錯機制”,改革過程中既有問責機制,也要有免責機制,要信任和鼓勵企業家大膽創新。

  第八,“重結果、輕過程”。一些地方政府因為急于推進國有企業改革,往往從政府熟悉的目標管理的方式出發,設立國有企業混合所有制改革時間表,提出在什麼時間完成多少家國有企業的混合所有制改革,並將這作為國資管理部門的考核指標,層層分解改革目標任務。

  國有企業混合所有制改革應該是一個企業的市場化演進的過程,而不應該是政府的行政目標管理過程。推進國有企業混合所有制改革,關鍵是把握推進過程的管理原則,一是要堅持與國有企業使命和戰略要求相符、有協同效應的原則;二是堅持各股東方長期可持續合作目標導向原則和共贏、負責、尊重的行為原則;三是堅持企業內要健全、企業外要專業的組織機構原則;四是堅持産權交易價格符合資本市場公允價值原則;五是堅持改革過程中的合作方選擇、盡職調查與評估、談判、簽署協議、資産交接、後評估等所有環節不可缺省的原則。(作者:黃群慧,中國社會科學院工業經濟研究所所長。)

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