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為了一條魚,上海立了一部法

2020年05月15日 09:05:17 來源: 解放日報

    ■這在地方立法史上尚屬首次。上海在全國率先對長江流域特定物種保護進行地方性立法,開創國內特有物種立法的先河。其中的過程可謂一波三折,眼看著條例要黃了,又被一次次救活了

    長江口,海水與淡水交匯,營養鹽和餌料豐富,是漁人眼中的“黃金水域”,亦是中華鱘生命周期中的“待産房”與“幼兒園”。

    與恐龍同時期生活的生物——中華鱘,是地球上最古老的脊椎動物之一,距今有1.4億年。

    就是為了這條魚,這個號稱“水中大熊貓”的瀕危物種,上海人大立了一部法。昨天,上海市十五屆人大常委會第21次會議表決通過《上海市中華鱘保護管理條例》,條例自2020年6月6日實施。

    為一條魚立一部法,這在地方立法史上尚屬首次。上海在全國率先對長江流域特定物種保護進行地方性立法,開創國內特有物種立法的先河。

    追溯這部法的緣起,頗多曲折。從最初的猶豫,幾方博弈,到最終達成共識,付諸表決,中華鱘立法歷時三年多。市人大農業與農村委主任委員孫雷説:“其中的過程可謂一波三折,眼看著條例要黃了,又被一次次救活了。”

    這背後,是一段怎樣的博弈與達成共識的立法故事?

    中華鱘的“待産房”“幼兒園”

    親魚繁殖一次要上下兩次通過長江口。幼魚必須經過一段時間的河口生活來完成入海前的生理調節。

    “冠以‘中華’二字,説明此魚不同尋常。”孫雷説,當他還在市農業農村委任職時,這條特殊的魚就已進入他的視野。

    中華鱘的確不同尋常,個體碩大,體長能達4米,體重超過700公斤,平均壽命能達40歲,常年在近海棲息生活,雄性長到7至8歲、雌性長到14至16歲性成熟,開始溯江而上,一直洄遊到長江中上遊進行繁殖。産卵後的親魚即順流而下返回海裏生活。孵出的幼魚也要回歸大海,他們洄遊至長江口停留數月,逐漸適應海水,然後入海生活,直至性成熟後再進入長江進行繁殖。

    “對于中華鱘親魚和幼魚來説,上海的長江口水道是必經洄遊通道,是它們的‘待産房’和‘幼兒園’。”從2003年就在長江口從事中華鱘保護工作的市水生野生動植物保護研究中心主任劉健説,長江口是成熟親魚由大海進入長江進行繁殖的唯一通道。每年7至8月,中華鱘親魚經長江口溯河而上,第二年10至11月産後的親魚又經長江口進入海洋。親魚繁殖一次要上下兩次通過長江口,先是在這裏為逆流而上儲備能量,並進行海淡水環境的適應調節,故長江口又被稱為中華鱘的“待産房”。親魚産卵後又徑直遊到長江口攝食,相當于在長江口“坐月子”。

    長江中孵化的中華鱘幼魚,經過1850公裏的順流而下,于4至5月到達長江口。長江口是中華鱘幼魚完成入海前生理準備的重要場所,幼魚必須經過一段時間的河口生活來完成入海前的生理調節。當它們適應海水高滲透壓環境後,才離開長江口進入海洋,所以長江口又是中華鱘的“幼兒園”。

    自然産卵“7年裏5年空白”

    因為生長周期長,一旦遭受破壞,恢復起來非常難。如果自然種群保護不得力,中華鱘就有滅絕危險。

    2002年,“上海市長江口中華鱘自然保護區”設立,可中華鱘依然險境重重。

    野生中華鱘通過人工繁育的親生子——子一代中華鱘,據説總量不足1000尾。目前,還沒有性成熟的子二代。“所以,現在還不能説中華鱘可以通過人工幹預實現它的世紀繁衍。”市人大農業與農村委副主任委員李富榮説,因為生長周期長,一旦遭受破壞,要恢復起來非常難。所以,這個物種能否保存下來,還要看自然種群,自然種群如果保護不得力,中華鱘就有滅絕的危險。

    這條魚挺堅強,亦很脆弱,需要在安靜的環境中生活,一旦周邊環境遭到破壞,它會變得煩躁不堪。湖北某地兩項未經環評的政府工程,曾造成36尾中華鱘子一代的非正常死亡,就是教訓。

    “更糟糕的是,已經好幾年沒有發現自然産卵了。”劉健説,長江口可以監測幼魚和幼苗,從2013到2019年,只有兩年監測到自然産卵,“7年裏5年空白,可見種群危機到什麼地步了”。

    在孫雷看來,中華鱘面臨四重危機。首先是涉水工程,造橋、修路等工程會影響中華鱘的生存環境。其次是長江的航運業發展帶來的影響。中華鱘在遊的時候,容易被大型船只的螺旋槳打死打傷。第三,長江流域的水體影響,局部水域的惡化、水環境的污染都會影響中華鱘的生存。第四,漁業捕撈對中華鱘的傷害。漁民無序張網,很容易使中華鱘撞進網裏。

    2016年,孫雷到人大任職,他開始從立法角度來考慮能為這條魚做些什麼。

    早在2015年,農業農村部就印發《中華鱘拯救行動計劃(2015—2030年)》,制定了具體的保護行動措施;2018年國務院辦公廳發布《關于加強長江水生生物保護工作的意見》。國家層面也有《野生動物保護法》及《自然保護區條例》等作為總則性的法律法規,但實施過程中,對“保護怎麼樣的”“怎樣保護”沒有明確的規定,法律執行很困難。

    上海市長江口中華鱘自然保護區也有一部政府規章,即《上海市長江口中華鱘自然保護區管理辦法》,側重于中華鱘棲息地的保護管理。但從中華鱘等水生生物種群資源保護出發,保護區所保護的范圍、功能和效果是遠遠不夠的。

    不希望重演白鰭豚的悲劇

    這些年來,長江裏的生物越來越少,中華鱘的生存環境每況愈下,真到了“下猛藥”保護的時候了。

    2017年初,上海人大啟動中華鱘立法調研。彼時,爭議聲不少,有必要為了這條魚動用寶貴的立法資源嗎?

    “很多人甚至沒有見過這條魚,為了形成共識,市人大組織了一次實地調研。”孫雷説,2017年3月29日和30日,上海市人大常委會部分組成人員前往崇明調研,其中一站就是長江口中華鱘自然保護區。

    “看了以後,他們轉過頭來問我,這麼大的魚,就待在這麼小的地方?我説,你們批評得對,不過這個‘魚缸’已經是國內最大的了。”孫雷回憶,保護區最初的規劃面積要更大一點,但因財政原因縮減了規模,即便如此,這已經是國內基礎設施條件最佳的保護區之一。

    這次調研,讓人大工作者對這條魚有了直觀印象,對中華鱘的生存處境也多了些同情與理解。

    2018年4月26日,習近平總書記在武漢主持召開深入推動長江經濟帶發展座談會時強調,推動長江經濟帶發展,堅持共抓大保護,不搞大開發。“一些原來不讚成立法的人,開始重新看待這部條例。”

    市人大農業與農村委副主任委員李富榮具體負責條例的協調工作。“保護長江究竟是保護什麼?我的理解就兩個方面,一是長江的水生態環境,二是長江生物的多樣性。這些年來,長江裏的生物越來越少,中華鱘的生存環境每況愈下,真到了‘下猛藥’保護的時候了。”

    他提到了“白鰭豚”,被稱為“長江女神”的白鰭豚形體漂亮、優雅,“我見過她的活體,憨態可掬,吻部特徵明顯”。但自2002年最後一頭白鰭豚“琪琪”死亡後,“長江女神”再也沒有被發現了,2007年宣布功能性滅絕。

    “我們不希望中華鱘重演白鰭豚的悲劇。”李富及榮感嘆。

    機構改革後一條魚兩部門管

    “魚還是這條魚,但保護管理和執法變成了兩個部門。”立法意見産生碰撞,立法進程再次耽擱下來。

    好消息也在接踵傳來。2017年中央1號文件提出,率先在長江流域水生生物保護區實現全面禁捕;2017年11月農業部公布了列入率先禁捕范圍的332處水生生物保護區,從2018年1月1日起逐步施行全面禁捕,上海市長江口中華鱘自然保護區名列其中。

    漁船拆解、漁民上岸,“長江捕撈”在上海成為歷史。“影響中華鱘生存的四大因素就少一個了。”孫雷説。

    2018年,春節過後首個工作日,市委書記李強到崇明調研世界級生態島建設進展,來到了長江口中華鱘自然保護區基地。在那裏,李強指出:“衡量生態環境好不好,就是要看鳥的翅膀往哪裏飛、魚的尾巴往哪兒遊。”

    中華鱘這條魚的遊向,關乎上海的生態環境,意味深長。這一年,中華鱘保護被列入市人大常委會立法計劃。

    眼看就在突破之際,又碰到一樁事——機構改革。

    2018年3月,國務院機構改革方案公布,將國家林業局的職責、農業部的草原監督管理職責,以及國土資源部、住房和城鄉建設部、水利部、農業部、國家海洋局等部門的自然保護區、風景名勝區、自然遺産、地質公園等管理職責整合,組建國家林業和草原局,由自然資源部管理。

    相應地,上海在進行機構改革職能劃分時也作了調整。2018年下半年,上海通過機構改革方案。長江口中華鱘自然保護區從市農業農村委劃由市容綠化局管理,而保護區內的中華鱘保護職權仍在市農業農村委。“魚還是這條魚,但對這條魚的保護管理和執法變成了兩個部門。”孫雷説。

    多了一個主管部門,立法意見又産生碰撞,立法進程再次耽擱下來。

    2019年4月,市人大、市農業農村委、市市容綠化局又共同組織了一次實地觀摩,一起到長江口去看中華鱘。

    看了以後,大家覺得,立法是必要的。這條地球上最古老的魚,有其特殊而不可替代的保護價值。出臺這樣一個法規,就是最好地落實長江大保護戰略。幾次交流、磋商後,此前擬定的立法角度也作了適度調整,原來的保護局限在保護區,現在調整到整個長江流域。

    中華鱘保護條例草案列為2019年本市正式立法項目後,市人大、市政府還建立了雙組長制,立法正式進入快車道。

    上海的法能管到別人那裏嗎

    法規就“區域協作”專辟一章,相關人員還專程到長江沿線各省徵求建議,他們“都期待有個領頭人”。

    在立法過程中,始終有一個爭議,即怎麼處理好保護和發展的問題。

    徵求意見過程中,一些部門提出憂慮:上海正處于發展階段,免不了上馬一些建設項目,條款設置如果過嚴會不會帶來影響;一旦立了法,緊箍咒套住了,手腳捆住了,會不會成了發展的障礙。

    大家都支持立法,但保護和發展的關係究竟如何來取舍?

    “立法要處理好兩者的關係。保護是前提,但也要為發展留足空間。”李富榮説,確定這個原則後,提交市政府常務會的草案稿很快被通過。

    新冠疫情的暴發,也加速了這部法的進程。大家清醒地認識到,人與動物應該和諧相處,立法保護中華鱘正當其時。2020年3月,《上海市長江中華鱘保護條例(草案)》提交市十五屆人大常委會第18次會議一審。

    拿到一審稿時,劉健很興奮,草案在涵蓋長江口中華鱘自然保護區的基礎上,將保護范圍擴展到整個上海市的水域和陸域,將中華鱘棲息地保護增加到棲息地、物種、禁食等全方位的保護。

    當然,也有些小修改。法規一審稿名稱裏叫“長江中華鱘”。有委員提出,中華鱘保護不能局限于長江(上海段)水域,而是全市行政區域,且物種學名是“中華鱘”,建議法規名稱刪去“長江”二字。

    也有委員提出,上海只是中華鱘生存棲息的一段流域,這部法只管上海一段,能管到別人那裏去嗎?

    “立法初期,已經考慮了這個問題。”李富榮説,法規就“區域協作”專辟一章。上海人大農業與農村委的同志還專程到江蘇、安徽、湖北等長江沿線各省徵求建議。“兄弟省都很支持,都期待有個領頭人。全國人大也鼓勵我們:上海若能帶頭探索,將為下一步立法提供有價值借鑒。”

    5月13日,《上海市中華鱘保護管理條例(草案)》提交二審;一天後的5月14日,《上海市中華鱘保護管理條例》全票通過。

    會場中有人感嘆:“為了這條魚而立一部法,值得!”(記者 王海燕)

    原標題:

    全國首部中華鱘保護地方法《上海市中華鱘保護管理條例》通過,6月6日施行

    為了一條魚,上海立了一部法

【糾錯】 [責任編輯: 馮麗 ]

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