淡馬錫模式讓新加坡的國企與政府之間真正實現了“分離”。

　　□　胡改蓉

　　三中全會之後,國企改革成為經濟體制改革的“重頭戲”,截至目前,已有16個省份&&國企改革方案。對國有經濟居主導地位的我國而言,國企改革牽一髮而動全身,不能不慎重謀劃。國企改革的核心和重點是什麼?究竟是所有制重要,還是經營管理體制重要?提了這麼多年的政企分開,如何才能真正實現?這些都是我們在設計改革方案和制定實施策略中亟待解決的問題。新加坡的國企改革被公認是世界上比較成功的模式,過去我們已經從中借鑒良多。在國企改革再出發的今天,重新梳理並總結其成功經驗、做法,相信對我們仍然具有很強的借鑒和啟示意義。

　　新加坡國有企業改革採取了部分私有化的模式,政府在國有企業中同時兼具管理者與股東身份。為使這兩種身份被有效“隔離”,新加坡建立了以淡馬錫為代表的國有控股公司這一平台,並對國有企業採取了“政府——國有控股公司——政聯公司”(“國有控股公司”類似於我國提出的“國有資本運營公司”,“政聯公司”即新加坡的國有企業——編者注)的三級管理模式。該模式之精髓在於將政府定位為一個“無為而治”的投資者,不介入國有控股公司的經營管理,同時保障國有控股公司的獨立性與自主性,促使其代表政府股東積極行使對政聯公司的股東權益。

　　三中全會《決定》正式提出了“改革國有資本授權經營體制,組建若干國有資本運營公司”的構想,希望通過國有資本運營公司的市場化運作以提升國有資本的運營效率。由於《決定》只是提出建立“國有資本運營公司”的基本思路,並無具體的制度安排,因而實有必要積極探求、比較、分析域外成熟的制度經驗,並在此基礎上結合我國的特定國情進行制度構建。在新加坡,以淡馬錫控股有限公司為代表的國有控股公司(新加坡《憲法》稱為“政府公司”)是國有企業經營管理體制中極為重要的組成部分。國有控股公司的成功運作,不僅對於新加坡國有企業,甚至對於新加坡整體經濟的發展都起到了極大的推動作用。通過解讀新加坡國有控股公司的制度設計以及其面臨的挑戰,可為今後我國國有資本運營公司的制度構建提供參考。

　　“管理觀”與“所有權觀”之爭

　　與其他國家國有企業的發展一樣,新加坡國有企業的發展歷程也並非一帆風順。1985年左右,新加坡突然出現經濟衰退,揭示了國有企業的制度不足,如僵化、高成本以及數量和規模增加所帶來的複雜性。在西方以英國為代表的各國紛紛展開了國有企業的私有化運動。受此影響,加上國內經濟自身的衰退,新加坡政府也開始反思自身與國有企業的關係。在如何改革國有企業問題上,理論界出現了關於公有與私有的“管理觀”與“所有權觀”之爭。其中,“管理觀”認為,“競爭”而非“所有”才是高效率的關鍵。與此相反,“所有權觀”或“政治觀”則認為,國有企業本質上是低效的,因為政府追求額外的目的,並與利潤最大化相違背,而這種政治介人歪曲了國有企業管理者的目標和所面臨的限制。實際上對於私有化是否是提高國有企業經營效益的必須要素,並無一個定論。支持者認為私有化對於國有企業經營業績的提升是必然的,但也有人認為,較少的管理,如放鬆管制、增強競爭、運用績效管理合同等規範化的方法可以代替私有化,從而有效地提升國有企業的經營效率,因而,私有化不是唯一對國有企業進行重建的有效方法。有學者在對西班牙城市交通服務部門進行實證研究後也認為,産權對企業經營效率的影響或許並非絕對,因為調查數據顯示,有83.3%的國有企業具有高效率,而民營企業的這個數據僅為66.7%。

　　上述“管理觀”及相關實證研究結果對新加坡國有企業改革産生了很大影響。雖然新加坡在1985年3月就宣布正式實施私有化計劃,並於1987年2月由國會批准了公共部門私有化委員會提交的《公共部門私有化報告》,形成了新加坡公共企業私有化的綱領性文件,確定了600家政聯公司及40家法定機構在未來10年內撤資的計劃,但事實上,這個計劃的實施過程非常緩慢。以淡馬錫為例,其所屬企業只是在經營方向上有所轉變,涉足領域其實不減反增。許多長期獲利的淡聯公司(即淡馬錫所投資的國有企業),如新加坡航空公司、吉寶集團等只是股票上市,釋放出部分股份,而非絕對的私有化。截至2010年,淡馬錫仍然在關鍵性領域保持着其初始投資,且佔有壟斷性的控制權,如造船、公共基礎設施、電信領域；在其他的主要工業領域,如食品和飲料、機械工業等領域,也依舊保持着控制地位。

　　在“管理觀”得到政府認可的同時,為促進競爭,提高效率,新加坡政府還進行了兩方面改革:其一,推動開放或放鬆管制。某些傳統意義上屬於政聯公司壟斷經營的領域,開始逐步向私人和外資開放,如電信、銀行、保險、電力、能源、醫療服務等領域。此時政府的管理意識發生了變化,即從“一線的管理者”變成為“高效的商業活動的促進者。以電力和煤氣為例,新加坡於1995年決定實施電力和煤氣行業的全面開放,首先是將新加坡能源企業化——從一個政府法定機構轉型成為一家商業公司；淡馬錫隨後收購新加坡能源並進行業務重組,分拆出3家獨立的發電公司作為其全資子公司,成功地實現了電力行業的競爭。其二,明確了政聯公司應當以商業化為其運作基礎,集中關注損益情況,不再被要求實現社會目的或創造就業機會的目的。他們與私人企業、跨國企業進行競爭,甚至相互之間進行競爭。依據政府的要求,政聯公司完全是追求利潤的商業化實體,與私人公司相同。它們被期望能夠提供與所承受的風險相匹配的商業回報；與私人企業一樣服從相同的管理規則；不能夠獲得來自政府的補貼或特殊對待。