新華社北京7月12日電 題:告別銀行貸 發行“公路債”——政府收費公路融資迎顛覆性改革
新華社記者趙文君、劉紅霞、申鋮
財政部、交通運輸部12日聯合對外發文,決定今年在政府收費公路領域試點發行收費公路專項債券。
從昔日政府高度依賴銀行借貸籌資修路,到未來政府只能靠發債破解融資難題,這一顛覆性改變能否緩解我國收費公路建設融資困境,防范收費公路債務風險?
開“前門”補融資缺口
2016年全國收費公路統計公報顯示,2016年全國收費公路債務余額為4.86萬億元,其中政府還貸公路2.61萬億元,經營性公路2.25萬億元。
這樣的債務余額意味著什麼?“相當于政府還貸公路每收10元通行費,有7元需要支付給銀行等債權人用于償還債務利息,其中不包含償還債務本金支出。”交通運輸部規劃研究院高級工程師王燕弓説,由于債務規模較大、銀行貸款融資成本偏高,使得收費公路特別是政府還貸公路的利息負擔十分沉重。
2016年,政府還貸公路的利息支出為1278億元,佔1811億元通行費收入的70.6%。“無論是政府還貸公路還是經營性公路,建設投資的七成左右都是以銀行貸款為主的債務性資金。”王燕弓説。
自從2015年《預演算法》修訂出臺後,國家對政府舉債方式收緊和規范,政府不能再靠銀行貸款對新修建的收費公路進行融資。原先政府“貸款修路、收費還貸”的模式無法為繼,必須開辟新的融資渠道,滿足全國所有收費公路的建設需求。
我國收費公路分為“政府還貸公路”和“經營性公路”兩部分,前者是指政府交通主管部門利用貸款修建的公路,後者是指社會資本通過BOT方式投資建設或者有償受讓收費權的公路。
按照國家公路網規劃,到2030年,我國將建成11.8萬公里國家高速公路網,另規劃1.8萬公里遠期展望線,基本實現高速公路對城區20萬以上人口城市的全覆蓋。截至2016年底,國家高速公路網已經建成通車9.92萬公里,完成了約73%的建設目標,剩下的主要集中在中西部地區,大多是難啃的“硬骨頭”。
交通運輸部科學研究院高級工程師楊建平説,由于經營性公路對投資回報的要求,在公路建設經濟效益偏低、但社會效益非常高的地區和路線,依然需要依靠政府出面,通過依法發行專項債券的方式籌集收費公路建設資金,就是開“前門”補融資缺口。
“堵後門”確保償還能力與發債規模相匹配
我國收費公路償債資金壓力與公路建設資金缺口相互疊加,一方面是公路的建設需求,另一方面是債務的階段性、局部性風險問題不容忽視。發行收費公路政府專項債券,會給公路建設帶來什麼影響?
試行辦法明確,收費公路專項債券資金專項用于政府收費公路項目建設,優先用于國家高速公路項目建設,重點支援“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略規劃的政府收費公路項目建設。
“這將有效遏制一些地方的盲目建設。”王燕弓表示,與以前政府還貸公路“修多少路,貸多少款”的方式相比,未來政府收費公路是按照“發多少債,修多少路”的方式發展,兩者在規模控制方面有著本質的區別。後者可以通過對不同地區、不同時間、不同項目發行政府專項債券額度的調控,有效調整收費公路建設規模和建設節奏,確保政府收費公路償還能力與發債規模相匹配。
根據試行辦法,收費公路專項債券資金不得用于經營性收費公路,也不得用于非收費公路項目建設,不得用于經常性支出和公路養護支出,也不得用于償還存量債務。債券收支納入政府性基金預算管理,接受人大監督;收費公路專項債券按照市場化原則發行,期限、結構明確合理,資訊公開透明,便于市場和公眾監督。
“有利于降低偏高的融資成本、合理控制債務規模、有效防范債務風險,還可以大幅降低收費公路投資門檻,將動輒幾十、上百億的巨額投資化整為零變為專項債券,吸引包括中小投資者在內的更多社會資本投資公路基礎設施建設。”王燕弓説,通過政府增信作用,給予社會投資者穩定預期和公開、透明、合理的投資回報,可以避免社會資本直接投資建設運營收費公路項目存在的經營風險。
算好收費公路發展細賬
“和收費公路總體債務相比,發行債券只是杯水車薪。”楊建平説,發行收費公路專項債券,是針對未來要修建的公路,屬于增量部分,對于已經建成的政府還貸公路,也就是存量部分,並不適用。收費公路背後的主要支出是剛性的,債依然要還,路依然要養。
關于收費公路,群眾希望降低收費標準或減免通行費。“一旦收費標準突破連利息都無法支付的警戒線,需要借新還息時,收費公路債務雪球將會越滾越大,失去控制。”國家行政學院交通運輸管理改革研究課題組組長王偉説,在收費公路整體收不抵支、收支缺口逐年成倍擴大的情況下,減免通行費的實質是在降低收費公路的還本付息能力,意味著償債能力的下降和償債進度的放緩。
從2016年收費公路統計公報看,當年收費公路整體債務風險可控,但由于存在收支缺口4143.3億元,大量債務需要依靠舉借新債償還,這會使未來的償債壓力逐年加大。
“能否清償債務余額,主要取決于未來收入的變化和收費期限的長短。”王偉説,債務風險的關鍵在于收費期限,只要收費期限能符合實際需要,收入覆蓋管養成本、利息後還具有還本能力,最終實現債務清償的問題不大。
交通運輸部公路科學研究院研究員虞明遠説,公路交通的巨大成就和巨額債務的矛盾,經濟社會對公路發展需求增長與政府財政能力不足的矛盾,成為我國公路的深層次、突出矛盾。
有沒有解決公路建設的巨額債務與發展資金、促進公路可持續發展的治本之策?“十三五”現代綜合交通運輸體係發展規劃明確提出,完善收費公路政策,逐步建立高速公路與普通公路統籌發展機制。
虞明遠表示,要算好收費公路發展細賬,厘清債務風險投資壓力,避免出現“按下葫蘆浮起瓢”的問題。盡快修訂完善收費公路管理條例。政府的公共財政性資金要更多投向國省道幹線和農村公路的建設、改造與養護,建立健全公路管理體制,使有限的資金發揮最大的效益;對于佔路網不足4%的收費公路,要更多利用社會資源,探索有效地收費公路管理的體制機制。
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