公共住房建設為何要採取“混合居住”

　　自1937年頒布第一部關于公共住房的法案開始，公共住房成為美國政府解決城市低收入家庭住房問題的主要手段。不過，大規模公共住房建設也帶來了貧困集中、種族隔離、住房閒置率高、環境衰敗、毒品暴力泛濫等一係列社會問題。這些城市分化和隔離問題，有反過來促成了混居思想的提出。上世紀70年代開始，混合居住政策作為應對居住隔離問題的有效策略陸續實施開來，迄今仍然代表著美國住房政策的發展方向。

　　美國公共住房的主要居民是因無支付能力而享受政府補助的低收入者。由于財政的壓力，項目的運作通常在不同程度上有賴于市場的配置機制。在此背景下，政府的公共住宅基本上位于開發成本較低的地段，即原有的低收入階層較為集中的區域，或者各種公共服務設施和基礎設施水準較為低下、可達性偏差的地區。

　　同時，伴隨郊區化和內城衰落，美國內城的貧困特點日益顯現。這也使得公屋居民遠離就業崗位，就業機會進一步減少。某種程度上，公共住房就像一個“過濾器”，將弱勢群體大規模集中于一地。另外，大規模的公共住房建設又給政府帶來了沉重的財政負擔。

　　種種問題的出現和蔓延，令美國聯邦政府開始反思原有住房政策，並開始作出一係列調整。1974年，住房與社區開發法案的通過，標誌著美國聯邦政府大規模興建公共住房計劃暫告一段落。美國的公共住房政策開始向住房需求者提供補貼進行戰略性調整，即由所謂“磚頭補貼”轉向“人頭補貼”。進入上世紀90年代，美國通過專門的政策，把窮人為主的鄰里重新設計發展為混合收入房屋，並提供住房優惠券使得低收入家庭能夠在私人住房市場上租到住房。這個政策被稱為美國住房史上的第一個大規模公共住房更新政策。

　　進入21世紀，美國奧巴馬政府進一步提出“選擇性鄰里計劃”，旨在通過與交通、教育、司法、民政等部門或機構的合作，應對住房衰退、犯罪、缺乏教育前景和經濟聯繫等挑戰，避免讓家庭和社區處于相互關聯的嚴重困苦之中。除了將衰敗的公共住房更新為高能效的混合收入住房外，“選擇性鄰里”計劃還將居民和社區更新作為核心目標，顯示了更加全面綜合的政策取向。

　　美國的混居政策大致遵循兩類邏輯：

　　一類發生在供給側，即在非貧困地區發展小規模的公共住房，亦可稱之為分散的公屋。這類做法還可進一步細分為貧困的空間分散和問題公屋重生兩個導向，即以人為基礎的戰略和以地為基礎的戰略。一方面是將貧困家庭遷出非常簡陋的鄰里，另一方面是對簡陋的鄰里實施更新改善，鼓勵中産階級遷入以達到社會融合。

　　另一類發生在需求側，即不直接提供公共住房，而是以住房券的形式給予低收入者住房補貼，鼓勵其在非貧困鄰里租房。比較而言，此類政策的實施，更有助于打破社會交往局限。

　　目前，我國各地的公共住房政策以建設專門針對中低收入階層的經濟適用房和公租房為主，採用住房補貼的相關措施尚不是主流。在今後的政策考量中，有必要創造條件實施從需求角度出發的相關政策。

　　此外，近年來在商品房項目中“配建”“插建”一定比例的保障性住房，已在多個省市成為現實。例如，上海規定新出讓土地、用于開發建設商品住房的建設項目，均應按照不低于建設項目住房建築總面積5%的比例配建經濟適用房等保障性住房。在此基礎上，還有必要關注居住融合之外的居民、社區的融合問題。要有進一步的策略跟進，以推動不同階層的交往，進而真正實現以居住融合促成功能互補、利益互惠的社會融合與城市和諧發展。

　　（作者：易虹 華東師范大學經管學部）