這是在塞爾維亞貝爾格萊德街頭拍攝的藝術畫

文/楊博文 徐剛

編輯/吳美娜

　　近期，歐盟東擴打出一系列“組合拳”。

　　10月14日，西巴爾幹“柏林進程”峰會舉行，與會各方通過了進一步深化西巴爾幹經濟一體化和與歐盟單一市場趨同的《西巴爾幹共同地區市場2024-2028年行動計劃》。10月23～26日，歐盟委員會（簡稱歐委會）主席馮德萊恩接連訪問渴望加入歐盟的西巴爾幹五國（阿爾巴尼亞、波黑、北馬其頓、黑山和塞爾維亞）及科索沃地區，集中談論歐盟“西巴爾幹增長計劃”和“西巴爾幹經濟和投資計劃”，釋放和傳遞歐盟拉攏、吸納西巴爾幹新成員的信號。10月30日，歐委會發布涵蓋西巴爾幹和烏克蘭、摩爾多瓦、格魯吉亞的2024年擴大評估文件。

　　馮德萊恩10月25日在波黑首都薩拉熱窩&&，歐盟擴大是她連任期間的“絕對優先事項”。法新社報道指出，歐盟在這個擁有近1800萬人口的地區擴員的討論可以追溯到20年前。但在此期間，布魯塞爾一直搖擺不定。如今，俄羅斯與烏克蘭的衝突促使歐盟加緊謀劃東擴，試圖對抗俄羅斯在該地區的影響力。

“歐洲火藥桶”矛盾複雜

　　西巴爾幹地處歐盟、俄羅斯、土耳其等多重勢力交匯處，向來是“兵家必爭之地”。歷經風雲變幻特別是奧斯曼土耳其帝國數百年影響下，該地域形成了犬牙交錯的民族分佈和宗教格局。19～20世紀的民族解放運動和奧斯曼、奧匈兩大帝國的衰敗，令地區民族意識抬頭，交錯複雜的民族關係使該地區成為點燃第一次世界大戰的“歐洲火藥桶”。

　　兩次世界大戰期間，第一南斯拉伕（“塞爾維亞人-克羅地亞人-斯洛文尼亞人王國”）在列強干預下成立，二戰結束後鐵托領導的南斯拉伕社會主義聯邦共和國一度成為地區強國，並在世界不結盟運動中發揮舉足輕重的作用。

　　上世紀90年代，巴爾幹地區局勢動蕩，地區內舊有民族、宗教矛盾再次爆發，南斯拉伕經歷血腥戰爭裂解為塞爾維亞、克羅地亞、斯洛文尼亞、波黑、黑山以及（北）馬其頓幾個國家。

　　進入21世紀特別是2003年以後，加入歐盟成為該地區不少國家的優先選項。在經濟方面，歐盟作為地區國家最大的投資來源地和貿易夥伴，同西巴爾幹有着密切的貿易&&。在利益和歷史雙重驅動下，以德國為首的歐盟國家開始加強同西巴爾幹成員的&&，並認為“繁榮的歐洲需要穩定的西巴爾幹”，而最有效方式就是推動它們加入歐盟。

歐盟政策工具在增多

　　歐盟對西巴爾幹成員的入盟承諾始於2003年6月的薩洛尼卡峰會。在會議通過的宣言中，歐盟首次明確“巴爾幹的未來屬於歐盟”。隨後，克羅地亞、黑山、塞爾維亞、阿爾巴尼亞先後在2005～2014年成為歐盟候選國，克羅地亞更是在2013年加入了歐盟。

　　然而，歐債危機、難民危機和烏克蘭危機等交織疊加使得歐盟無暇擴員，入盟前景“遙遙無期”也沖淡了西巴爾幹成員的入盟改革意願。一時間，歐盟“擴大疲勞症”充分顯現，時任歐委會主席容克2014年上任伊始拋出的“未來五年不會有任何國家入盟”預言成為現實。

　　之後隨着地緣環境的變化，歐盟重新將西巴爾幹成員的入盟列為優先事項。馮德萊恩2019年底首次就任歐委會主席後表態，稱將致力於打造“地緣政治委員會”，西巴爾幹是歐盟的“必爭之地”。

　　2020年2月，歐委會發布《加快入盟進程——西巴爾幹可信的入盟前景》政策文件，通過改革入盟機制、引入“分階段、漸進式、可逆性”的激勵與懲戒措施強化西巴爾幹成員的改革意願。同年10月，歐委會發布“西巴爾幹經濟和投資計劃”，旨在為重點項目融資，以促進地區發展、引導改革進程並推廣歐盟標準。

　　2020年11月，西巴爾幹“柏林進程”峰會通過關於建立“西巴爾幹共同地區市場”的決定，旨在以歐盟“四大自由”（貿易、服務、資本、人員自由流動）為基礎推動西巴爾幹地區一體化，從而促進地區國家的和解與合作，並為融入歐盟單一市場做準備。“在政治方面以改革入盟機制為主導，在經濟方面以‘經濟和投資計劃’與‘西巴爾幹共同地區市場’為抓手”，成為新形勢下歐盟加快西巴爾幹成員入盟的主要政策工具。

俄烏衝突下入盟進程顯著加快

　　2022年爆發的俄烏衝突，對西巴爾幹成員入盟進程起到不小的“助力”作用。從歐盟的角度看，一方面，其擔憂俄羅斯利用科索沃問題、波黑內部矛盾等擾亂西巴爾幹地區局勢；另一方面，在歐俄能源供應中斷的背景下，西巴爾幹作為能源管道途經地和關鍵原材料生産地凸顯更大戰略價值。

　　於是，歐盟在2022年7月開啟與阿爾巴尼亞、北馬其頓入盟談判，同年12月授予波黑候選國地位。今年3月，歐盟開啟與波黑的入盟談判。

　　2023年10月歐盟在“柏林進程”地拉那峰會上正式推出的“西巴爾幹增長計劃”，力圖以西巴爾幹與歐盟單一市場的一體化、西巴爾幹地區經濟一體化、基礎性改革和西巴爾幹改革與增長機制為“四大支柱”，打破現有各機制間的壁壘，通過引入更強的條件機制將歐盟資金與地區國家改革表現挂鉤，從而增強歐盟的引領力。歐盟最終決定以“改革與增長機制”的60億歐元資金（撥款20億歐元、低息貸款40億歐元）為地區國家改革提供激勵。

　　根據該機制，各國需向歐委會提交“改革議程”作為獲得資金的前提條件，該議程將設定各國具體的改革目標和方式。今年5月，“西巴爾幹增長計劃”正式生效。10月23日，歐委會批准除波黑外的西巴爾幹成員“改革議程”。馮德萊恩正是在上述背景下開始連訪。

　　從歐盟來看，“西巴爾幹增長計劃”下的“改革議程”將加強歐盟對地區國家領導力。歐盟決策者認為，此前之所以形成“擴大疲勞症”，是因為在歐盟難以推進西巴爾幹成員正式入盟的背景下，地區國家缺乏入盟改革的激勵。通過“改革議程”的設置，歐盟將改革表現與所獲資金、入盟進程、獲得歐盟市場准入的程度相互捆綁，將在同西巴爾幹成員博弈時獲得更多籌碼，要求地區成員加速入盟改革。

　　值得注意的是，歐盟還要求西巴爾幹成員“同歐盟的共同外交與安全政策保持一致”，這意味着歐盟也將把地區成員與俄、中等“外部力量”的關係納入評價。

　　相較而言，西巴爾幹成員對歐盟的各項改革措施發言權相對有限。無論是入盟機制的改革、歐盟的各項經濟刺激的倡議和計劃，還是歐盟對科索沃問題談判文件的起草，均是由法、德等大國主導，而地區成員更多是政策接受方。

依然面臨多重阻礙

　　雖然歐盟有意拉緊同西巴爾幹成員的利益紐帶、增強對地區成員的改革引領，但西巴爾幹成員的入盟進程仍然面臨多重障礙和挑戰。

　　一是歐盟機制本身難以適應擴員後的成員國規模。2019年10月，法國總統馬克龍否決對阿爾巴尼亞、北馬其頓開啟入盟談判，他認為首先需要對歐盟擴員機制和歐盟內部決策機制進行改革。一方面，擴員機制的“單次不可逆性”令匈牙利、波蘭等國在入盟後出現所謂“民主倒退”等問題；另一方面，歐盟“全體一致”的決策機制在當前27個成員國的背景下已窒礙難行，倘若將西巴爾幹成員全部吸納，30多個成員國的歐盟將陷入“決策停擺”狀態。

　　雖然此後歐盟對擴員機制進行改革，形成“分階段、漸進式、可逆性”的新機制，並通過“西巴爾幹增長計劃”予以鞏固，但歐盟國家針對內部決策權的改革仍無一致意見。

　　2023年9月，法、德兩國政府曾邀請專家撰寫歐盟機制改革報告，提出將“全體一致”表決改為“有效多數”，並在歐盟內部建立更為核心的決策國家“內圈”。此方案旋即遭到中東歐國家抵制，認為這是法、德繼續主導歐盟，稀釋中小國家主權的方案。鋻於歐盟機制改革事關各國核心利益且需各國一致通過，在短期內歐盟難以擺脫決策機制的“改革困境”。

　　二是歐盟通過拆分入盟進程，實質上令西巴爾幹成員“永遠處於入盟進程而不得的狀態”。歐盟意識到難以就內部改革和擴員問題達成一致，於是通過“分階段、漸進式、可逆性”的入盟新機制，將入盟進程拉長，同時根據待入盟國家表現給予其部分成員國的權利，並在某些領域開放歐盟市場，使其在“利誘”引領下始終跟隨歐盟內外政策。

　　隨着各國與歐盟趨同程度的上升，最終可能達到“沒有入盟的入盟”，即在融入歐盟單一市場的同時並不獲得歐盟成員國身份及表決權。然而，西巴爾幹成員並不希望止步於“遙遙無期的入盟進程”，歐盟若無法兌現其“實質性入盟”承諾，將打擊地區成員的改革積極性，甚至不排除“脫鉤”的可能。

　　三是烏克蘭、摩爾多瓦在入盟進程上的火線進展引發西巴爾幹成員不滿。2022年俄烏衝突爆發後，歐盟迅速推動烏克蘭、摩爾多瓦和格魯吉亞的入盟進程。2022年2月、3月，烏克蘭、摩爾多瓦相繼申請入盟。同年6月，歐盟授予兩國候選國地位。2023年12月，歐洲理事會決定開啟同兩國的入盟談判。今年6月談判正式開始。烏克蘭、摩爾多瓦在短短兩年時間內完成了西巴爾幹成員十餘年的入盟進程，並超越波黑、北馬其頓，令西巴爾幹成員心生不滿。

　　此外，地區成員認為歐盟言必稱入盟進程是“基於各國表現的進程”，且在2020年以來對西巴爾幹成員施加了更強的條件機制。相反，烏克蘭和摩爾多瓦的“快速進步”顯然不是基於改革的表現，而是出於地緣政治的需要。持反對意見的人士認為，歐盟火速拉攏烏克蘭、摩爾多瓦，並在“未達標”的情況下開啟同波黑的入盟談判，將挫傷入盟機制的公正性與客觀性。

　　四是地區內部衝突難解。歐盟試圖加速解決科索沃爭端，但成效有限。2023年2月，歐盟施壓塞爾維亞和科索沃當局“口頭接受”法、德兩國擬定的“關係正常化協議”，3月又施壓雙方再次“口頭接受”具體的實施協議（後被稱為“奧赫裏德協議”）。根據該協議，塞爾維亞將不再阻礙科索沃參與國際組織、雙方將互派代表，科索沃則將落實2013年《布魯塞爾協議》，在北部塞族聚居區建立“塞族市政聯盟”。

　　但雙方對此協議均不滿意，塞爾維亞總統武契奇認為這是對塞爾維亞主權和領土完整的侵犯，塞爾維亞“永遠都不會承認科獨立”；科索沃則不願成立塞族市政聯盟，而希望加強對北部的管理。可以説，歐盟“外部解決方案”不僅沒有調處爭端，反而挑動了雙方“敏感神經”。

　　科索沃當局先是要求北部塞族人全部更換科車牌，隨後在當地人抵制情況下，科索沃當局在2023年5月強行令阿族市長在北部塞族城市就任，引發大規模衝突。今年2月，科索沃當局又要求塞族城市停用塞爾維亞第納爾，只允許使用歐元，並始終不願履行協議建立“塞族市政聯盟”。

　　此外，波黑內部複雜的民族與權力結構令中央政府效率低下，波什尼亞克族、塞爾維亞族和克羅地亞族三個主體民族間矛盾不斷；塞爾維亞與阿爾巴尼亞之間因科索沃問題産生齟齬，塞爾維亞與克羅地亞間因歷史和邊界問題時有不和；北馬其頓與保加利亞就民族與文化問題難以達成一致。這些衝突雖總體在可控範圍內，但鋻於入盟進程需歐盟成員國“全體一致”通過，且入盟要求候選國沒有雙邊和地區衝突，糾纏難解的地區衝突無疑將阻滯各國的入盟進程。

　　如馮德萊恩在此訪中多次提到的，“歐盟擴大”是新一屆歐委會的“首要優先”，但“首要優先”能否實現目前仍充滿諸多變數。一定程度上講，在歐洲乃至國際格局沒有發生顛覆性變動的背景下，西巴爾幹入盟依舊“道阻且長”。

　　（楊博文係中國國際問題研究院歐洲研究所助理研究員；徐剛係中國社會科學院新時代黨建研究中心研究員）