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沒錢就不能做事?基層應走出高成本治理陷阱
2020-07-27 15:58:29 來源: 半月談微信公眾號
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  近些年來,基層治理日益凸顯出一大問題,無論上級還是基層,都陷入了“花錢辦事”的陷阱中不可自拔。

  (一)

  所謂“花錢辦事”陷阱,是指上級部門每每布置一個工作任務,首先想到的是向財政部門要一筆經費以保障工作的推進;基層落實任務,首先想到的也是要想盡辦法籌集資金。簡單而言,在基層治理過程中,似乎沒錢就不能做事。乃至于,很多過去習慣于不用花錢的事,也成了必須花錢才能辦。概言之,沒有錢,一事無成。于是乎,基層治理成本越來越高,並且還有不斷發展的趨勢。

  具體而言,“花錢辦事”陷阱主要表現在以下幾個方面。

  一是消解了基層治理的自主性,不少基層政府成了“二傳手”。其主要工作從過去的統籌資源,通過群眾工作開展基層治理,變為向上申請項目資金,單向度地服務群眾。

  二是養成了基層對上不對下的工作作風。由于基層喪失了自主性,基層治理的動力機制主要源自上級的正向和負向激勵。因此,基層治理慢慢懸浮于基層社會中,無法及時主動地回應基層需求。哪怕是為民服務,也是源自上級的壓力,而非源自自身的內在動力。

  三是養成了基層“等靠要”的治理邏輯。這些年來,不少基層政府、群眾性自治組織和群眾,都在無形中形成了等靠要的思想。群眾有問題,習慣于找基層組織和政府解決;基層組織和政府有難題,也習慣于向上級反映。于是乎,基層治理在等靠要的循環中弱化了治理能力。

  (二)

  最近10余年來,國家教育、醫療、養老、文化等公共服務不斷下沉,成了基層重要的政府職能。客觀上説,絕大多數公共服務下沉是有合理性的,公共服務的便捷性和可達性,是社會發展的必然要求。但是,在這個過程中,也無形塑造了“花錢辦事”的正當性。

  理論上,公共服務的資金來自上級,受益者是群眾,基層容易形成一個誤解:既花了國家的錢,又服務了百姓,何樂而不為?因此,一旦有公共服務項目,基層都以不拿白不拿的心態去爭取,並未去細想爭取來了以後,如何用好這些項目。基層治理也容易陷入包辦代替的工作方法。

  比如,各地的村莊道路維護和衛生保潔,向來是村民自治范圍內的自我管理、自我服務的事務,許多村莊都形成了一套自治規則。但自從國家投資改善了人居環境,並配備了專門的保潔人員以後,不少基層政府便承擔起了過多的責任,反而陷基層治理于困境之中。

  筆者在一些地方調研發現,自從有了專職的保潔員,村莊的環境衛生不是變好了,而是變差了,以至于不少基層在開展黨員活動時,保留節目竟然是上街幫忙打掃衛生。原因在于,一旦群眾認為環境衛生是政府的事,就都不注意保護環境衛生,連“各掃門前雪”都不願意了。

  事實上,各地正在推行農村人居環境整治三年行動方案,其中令基層最為難辦的一件事便是,村莊環境衛生治理的長效機制難以建立起來。客觀上,大多數地方財政都沒辦法完全兜底農村環境衛生治理,這就必然要從農民手中收取費用。但已經習慣了簡便生活及政府兜底的群眾,卻很難心甘情願地交費。

村民在討論村裏事務 徐昱 攝

  (三)

  近些年來,基層治理出現了一個值得探討的傾向,就是不斷強調政府的責任,簡單地將基層事務納入政務范圍,並通過網格化管理、市長熱線等技術平臺,迫使基層“接訴即辦”。結果,基層政府的治理能力是提升了,但公共治理水平往往降低了。群眾哪怕有一丁點兒“小事”,首先考慮到的不是自我解決,或通過自治組織自我管理,而是要求基層政府處理。

  由于基層事務大多是細小瑣碎、難以定性的事務,大多數“小事”源自人們的生活習慣,社會關係失調,這也就意味著政府無論怎麼解決“小事”,“小事”都會源源不斷地産生出來。因此,只要政府“花錢辦事”的邏輯沒有改變,治理成本就只可能上升,不可能下降。

  這也就難怪,哪怕是基層的群眾自治組織,也呈現出膨脹的趨勢。全國絕大多數地方的村(居)幹部,已經事實上專職化了,他們有幹不完的政務和村務,已經沒有時間和精力從事家庭生産。不少村莊還要雇傭為數不少的“臨時工”幫忙處理事務,連村級組織內部也形成了完整的科層體係。

  實際上,基層工作的核心是群眾工作。一旦群眾的思想通了、人心齊了、組織好了,基層治理便會事半功倍,反之則會事倍功半。這一點不改變,基層治理便會一直受制于時間緊、任務重,基層治理的成本當然也就會不斷提升。 (呂德文  武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員)

【糾錯】 責任編輯: 周楚卿
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