➤進入三季度各地用於收購存量閒置土地的專項債券發行有所加速，三季度月均發行325億元，較二季度月均發行規模增長約49%，10月，河北省、重慶市兩個非“自審自發”試點地區發行相關專項債，預計接下來更多非“自審自發”試點地區將加入收購存量閒置土地專項債的發行行列

➤政府確定收儲價格時，通常以歷史成本價或市場評估價中的較低者為基準，並在此基礎上進一步協商折扣，價格往往較低

文 |《瞭望》新聞周刊記者

  運用地方政府專項債券（專項債）收儲存量閒置土地，是改善土地供求關係、增強地方政府和企業資金流動性、促進房地産市場止跌回穩的重要舉措。

  今年以來，各地使用專項債收儲閒置土地節奏加快，但與各地公示的擬收儲項目相比，土地儲備專項債發行節奏仍有待加速，政策落地面臨估值定價、資産解押、利益協調等多重挑戰。受訪專家建議，政策推進需多維度協同，進一步細化細則、推動試點創新，形成可複製經驗。

  政策加持收儲提速

  去年以來，政策支持體系持續完善，土地儲備專項債券發行機制不斷優化：自然資源部於2024年11月&&《關於運用地方政府專項債券資金收回收購存量閒置土地的通知》；2025年3月自然資源部聯合財政部發布《關於做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關工作的通知》；今年政府工作報告明確，擬安排地方政府專項債券4.4萬億元，比上年增加5000億元，重點用於投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等。

  企業預警通數據顯示，今年以來截至7月25日，各地共發行用於土地儲備的專項債45隻，共937個項目，總規模2393億元，佔已發行專項債規模的12.33%。

  受訪專家&&，專項債收儲土地和收購存量商品房政策推進落地，對房地産市場具有積極作用。上海易居房地産研究院副院長嚴躍進説，今年專項債券作為地方政府收購閒置土地的重要財政工具，在盤活存量土地、加快土地風險化解等方面發揮了積極作用。

  根據中指監測，截至10月24日，全國各省市已公示的擬使用專項債收購閒置存量土地的總金額超6200億元，專項債實際發行/即將發行約2160億元。

  政策支持下，各地土地儲備專項債發行節奏也逐步加快。4月8日，湖南正式發行2025年第一批專項債券，其中土地儲備專項債券規模達94.15億元，佔湖南全省用於項目建設專項債券資金的41.5%；5月8日，2025年福建省土地儲備專項債券（一期）正式上市，發行規模149.64億元。其中，土地儲備項目51個，金額為139.91億元；5月20日，2025年浙江省土地儲備專項債券（一期）（二期）（三期）連發，合計發行總額191.87億元，資金將用於杭州、溫州、嘉興、湖州、麗水等10個城市的70個項目。

  中指研究院政策研究總監陳文靜&&，進入三季度各地用於收購存量閒置土地的專項債券發行有所加速，三季度月均發行325億元，較二季度月均發行規模增長約49%，10月，河北省、重慶市兩個非“自審自發”試點地區發行相關專項債，預計接下來更多非“自審自發”試點地區將加入收購存量閒置土地專項債的發行行列。

  估值解押成焦點

  受訪專家告訴記者，當下政策支持體系日益完善，多地收儲動作頻密，但上半年專項債實際發行規模仍滯後於計劃，反映出政策落地仍存多重難點，主要表現在三方面。

  收儲價格確定難。據中指研究院統計，從收儲價格來看，與出讓時的成交單價相比，約50%的地塊擬收儲價格與成交單價的比值在0.8～1.0之間，約31%的地塊比值在0.9～1.0之間，約17%的地塊擬收儲價格與成交價的比值在0.7～0.8之間，部分地塊擬收儲價格的折扣較大。珠海市今年第一批土儲專項債項目的收儲價格大多低於當初出讓價，約八折或九折。

  《瞭望》新聞周刊記者了解到，政府確定收儲價格時，通常以歷史成本價或市場評估價中的較低者為基準，並在此基礎上進一步協商折扣，價格往往較低。

  多地受訪從業人士&&，開發商因前期投入或地價上漲預期，難以接受過低價格。部分地塊需按“重置價”收購，但開發商不願接受，而政府又需確保資金平衡，避免高買低賣。部分房企對價格預期過高，或採取拖延談判的策略以待更有利條件，雙方難以達成一致。

  土地抵押解除難。大多數房企在拿地後便將土地抵押給金融機構，甚至經歷多輪抵押。解押是收儲前提，但對資金鏈緊張的房企難度較大。

  業內人士認為，債權債務關係複雜，回收需協調多方利益，易引發司法糾紛。合作地塊更因價格接受度和利益分配問題回收艱難。中部省份一房企負責人説：“許多土地以六折抵押給銀行，回購價低於此就意味着房企需貼錢還貸。”

  從現有的擬收儲項目企業類型來看，中指研究院數據顯示，當前擬收儲的土地中，超80%屬於地方國企。受訪專家&&，民營房企缺乏解押資金，這是民企項目收儲比例偏低的主要原因之一。

  土地後續利用難。多位受訪人士認為，如收儲地塊未來用途不明確，缺乏有效的市場消化渠道，易致土地再度閒置。如需調整土地用途或規劃，則可能面臨補交地價、重新分割宗地等複雜流程，部分城市缺乏操作先例，且各地在土地閒置處置方面的法律解釋與操作標準不一。嚴躍進認為，即使變更土地性質，其未來市場潛力仍值得商榷。

  此外，土地儲備專項債可能面臨資金償還風險。不少受訪專家告訴記者，如市場持續下行，可能導致地塊無法按期供應，或供應後收入無法覆蓋債券本息。

  多維度協同加快政策落地見效

  受訪專家建議，專項債收購存量住房的政策推進需多維度協同，完善規劃體系，在政策設計上增強靈活性與執行力，在資金端實現多元化融資，在操作端平衡各方利益並簡化流程。未來需進一步細化實施細則，推動地方試點創新，形成可複製的經驗模式。

  中央財經大學政府管理學院副教授柴鐸建議，構建“五年規劃+三年滾動計劃+年度計劃”的管理體系。明確項目規模、在庫規模、一級開發規模，指導預算編制，探索以項目庫、資産包的形式進行審查。對收儲土地實施全生命周期管理，實現國有土地資産增值。建立項目條件公示、備案、意見徵詢機制，避免尋租風險，減少本地方保護。

  在具體執行中，嚴躍進認為，對地方政府和企業的培訓指導，要深入分析地塊開發潛力、房地産市場周期及常見堵點問題，確保培訓務實有效；同時應在收購前明確土地規劃用途，實現有效二次利用。

  針對土地估值，多位專家及相關幹部呼籲建立公正的土地評估機制，避免單一按“重置價”或歷史成本定價；建議通過政企協商，參考市場評估價靈活調整定價，並建立動態調價機制以應對市場波動。

  陳文靜建議，一方面擴大政策覆蓋面，加大收購非地方國企項目的比例以形成有效供給；另一方面，嚴控專項債風險，確保項目收益覆蓋債務本息。

  “隨着政策推進，更多地區將參考先行省市的做法，通過明確收儲價格加快專項債券落實發行，進一步改善土地市場供求關係。”陳文靜説。（采寫記者：李亭 高婷 吳慧珺 衛韋華 李文哲）□