➤納稅人平均每年要為每個非法移民負擔8776美元。可以説，除非出現重大政策調整或大規模專項注資，未來幾年非法移民潮給美國移民管理體系帶來的別樣“長尾效應”將持續釋放

➤拜登政府更新和擴大假釋計劃堪稱“放水”，其直接後果是移民熱點城市機場客流量猛增、城市公共服務供給壓力和公共安全風險陡增

➤當文化戰爭囊括了種族歧視、非法移民、政教關係、墮胎權利、性取向與性別選擇等事關社會基本價值取向的議題時，不同派別和團體間的關係將呈現出一系列仇外傾向。非法移民自帶“他者”標籤，因此自然而然地被劃定為仇視、排斥、打擊的對象

　　文 | 王聰悅

　　在2024年美國總統大選選情膠着、美墨邊境危機持續升級之際，非法移民治理問題再度成為美國兩黨、聯邦-次聯邦、政府-非政府等各方力量對決的“競技場”，折射出美國社會主流文化式微、身份政治崛起、民主衰退等困境。

　　儘管拜登上&以來一直期望在非法移民問題上與特朗普主義劃清界限，努力通過各種措施來修補美國破碎的移民體系以彰顯自身執政能力，然而，迫於移民案件大量積壓、邊境州發起挑戰、共和黨作梗、選民質疑等壓力，拜登政府不得不一面加大對非法越境者的實際懲處力度，於6月4日簽署涵蓋南部邊境熔斷機制的行政令，以緩解“前線”承載的壓力，一面推進移民法改革，動用“假釋權”，拓展非法移民進入美國的合法渠道，從而變相緩解危機，並構建一種選民基礎更為廣泛的非法移民治理策略。

　　這種飲鴆止渴式的應對策略，加大了美國內部關於非法移民問題的尖銳分歧，使美國社會圍繞非法移民而産生的論爭逐漸脫離了公共福祉軌道，在“安全化”“武器化”道路上漸行漸遠，甚至釀成大規模人道主義災難，同時，高度政治化的非法移民治理路徑也惡化了本就難以彌合的多重治理矛盾。

　　短期內，無論政黨如何輪替，都無助於提升美國各界化解非法移民危機的實際效能。

　　“愈治愈亂”

　　將近三屆美國總統執政期內的部分非法移民指標交叉比較可以發現，美國的非法移民問題已陷入“愈治愈亂”的怪圈。

　　美國邊境巡邏隊的數據顯示，特朗普執政末年的非法越境逮捕人數比奧巴馬任內同時段高出14.7%，前者執政最後四個月（2020年10月至2021年1月）非法越境逮捕人數為月均6.9萬人，而奧巴馬任內該數據最高值為67342人。儘管拜登推行了500余項移民相關行政行動，遠超特朗普任期內的472項，但這並未阻滯“移民大篷車”赴美，非法移民數量依舊迎來全線飆升。據美國海關和邊境保護局不完全統計，拜登就職以來，已有約1000萬非法移民涌入。僅2024財年的頭三個月，企圖越境的非法移民便超過了100萬，這是有史以來最高的數字。

　　非法移民成分複雜度和處理難度也有增無減。通常情況下，西南邊境偷渡客的祖籍國集中於墨西哥及中美洲北三角國家，但2021年1月至2022年3月，該區域以外的非法移民人數增長了約8倍，從9672人增至88110人，其中超過90%來自厄瓜多爾、巴西、海地、尼加拉瓜等國。另外，家庭組團越境的情況愈加突出，也給邊境執法人員的管理提出了新的挑戰。全美移民法庭的案件積壓數量也屢創新高，即便法院在2023年審理了創紀錄的52.3萬起案件，且移民審查執行辦公室在制度上允許移民法官將非優先案件從案卷中剔除，但當年仍收到120萬起新案件。

　　自拜登上&以來，美國聯邦政府針對非法移民的總支出高達728億美元，州和地方的總支出超過1156億美元。據美國移民改革聯盟推算，納稅人平均每年要為每個非法移民負擔8776美元。可以説，除非出現重大政策調整或大規模專項注資，未來幾年非法移民潮給美國移民管理體系帶來的別樣“長尾效應”將持續釋放。

　　作為非法入境或合法入境超期停留的代名詞，非法移民在美國歷史上常常挑動着親移民派與反移民派的對立，加之宗教和種族領域的沙文主義、公民社會和經濟領域的地方主義兩股力量在美國社會承載力相對不足時強勢崛起，導致相繼執政的特朗普和拜登出於標榜本黨特色和穩定基本盤的需要，不得不將有關非法移民的意識形態與政策立場進一步推向標籤化、極端化。由此，聯邦層面的非法移民治理基調出現了三次超常規轉折：

　　第一次是特朗普把“反移民”從一股思潮變為具體的執政理念。他高舉對非法移民“零容忍”大旗，修建邊境墻，加大驅逐力度，推行導致非法移民家庭骨肉分離的邊境執法等來縮小非法移民進入美國的合法渠道和留美空間，同時煽動排外，通過詆毀非法移民、在邊境執法問題上發表強硬言論來動員選民。

　　第二次是新冠疫情大規模爆發刺激了美國精英層對非法移民的“他者”想象及推進移民問題“安全化”的力度，其主要目的是，在政府公信力走低、社會資源緊張的情況下加大社會控制力度、對其治理不力進行“甩鍋”。最典型的做法就是非法移民快速驅逐令“第42條”的實施。這種強力控制手段不僅與“減少和消除非法移民産生根源”的治理宗旨背道而馳，在2023年5月失效前後還導致了更大規模的非法移民潮。

　　第三次是拜登的非法移民治理一面高調承諾“去特朗普化”，試圖通過放鬆非法移民執法、改善非法移民“合法化”機制等做法來徹底走向前任的對立面；一面又在邊境危機爆發的壓力下暗中保留甚至強化了特朗普的多項做法。

　　三次超常規轉折的背後，是美國非法移民政策政治挂帥、政策配合度低，最終導致南部邊境徹底陷入“治理難、不治更難”的尷尬處境。

　　奇特的“合法化”操作

　　拜登任內緩解邊境非法移民壓力的重要途徑之一為加緊推動非法移民“合法化”。這樣做除涉及黨派利益、立法程序、福利政策、種族關係和文化傳統外，還有三個潛在考量：

　　第一，戰爭、暴力、侵犯人權、自然災害、貧困、傳染病等因素引發國際移民數量激增，美國的非法移民問題無法依靠一己之力快速解決，能暫時緩解危機的權宜之計也可接受。

　　第二，美國當前的移民政策體系以1965年的《移民和國籍法》為基石，多年未有根本性改變，顯然已難以適應當前美國的人口結構、勞動力市場需求等國情，需另尋突破。

　　第三，在非法移民問題上，與共和黨多強調“尊重權威、欣賞傳統、忠於家庭和社區”的社群主義立場不同，民主黨從普遍主義出發，把保護弱勢群體和追求普世公平挂在嘴邊，因此對非法移民傾向於持“疏而不堵”的態度。

　　拜登政府推動非法移民“合法化”的路線圖設置了短期應對和根本性解決兩條路徑。

　　短線操作旨在利用行政權力快速回應邊境危機，最典型的做法即更新和擴大假釋計劃。

　　假釋意即允許某些無簽證外國人在美國暫住甚至工作，期間無需承擔被有關部門驅逐的風險，通常國土安全部部長可出於緊急人道主義原因和重大公共利益原因使用自由裁量權。儘管該特殊操作不意味着非法移民可以獲得永居或公民身份，但確實能快速達成讓非法移民合理合法進入美國生活工作的基礎目標，停留期有時還可獲許延長。

　　拜登政府更新和擴大假釋計劃堪稱“放水”，其直接後果是移民熱點城市機場客流量猛增、城市公共服務供給壓力和公共安全風險陡增。美國海關和邊境保護局的公開數據顯示，作為主要非法移民安置城市，波士頓機場的客流量從2022財年的230萬猛增至2023財年的330萬；芝加哥機場旅客人數從2022財年的630萬增加到2023財年的790萬；紐約市機場的入境人數則從2022年的1770萬激增至2023年的2290萬。美國政府將假釋非法移民視作比拘留或遣返等傳統途徑更經濟高效的疏散方式，不僅試圖以此隱瞞非法移民激增、邊境與移民執法系統不堪重負的客觀現實，還給機場、接收地方等帶來了巨大公共壓力，加之該項目實施時間長、規模大、公開度低，因而引發了巨大爭議。

　　長線路徑涉及溯源和立法。

　　溯源的主要目標是與非法移民來源大國加強移民管理合作，集中體現在2021年拜登政府發布、副總統哈里斯主要負責的《美國應對中美洲移民根本原因戰略》上。該戰略圍繞五大支柱展開：第一支柱解決經濟不安全和不平等問題；第二支柱打擊腐敗，加強民主治理，推進法治；第三支柱促進對人權、勞工權利和新聞自由的尊重；第四支柱打擊犯罪團夥、販運網絡和其他有組織犯罪組織犯下的暴力、勒索和其他罪行；第五支柱打擊性暴力、性別暴力和家庭暴力。這項着眼於改善中美洲國家就業、教育、性別公平、食品安全、反腐敗等的戰略，與其他政策相配合，旨在釜底抽薪式地遏制席捲美國南部邊境的非法移民潮。

　　立法是拜登政府確立非法移民“合法化”路徑、徹底改善美國非法移民不良生態的長遠籌謀。拜登政府提出了《美國公民法（2021）》《夢想與承諾法案》等涉及非法移民管理的法案，但囿於兩黨鬥爭，上述法案要麼成法後與移民相關的部分變得面目全非，要麼未能在國會成功闖關。從2024年5月最近一次邊境法案在參議院再度擱淺的情況來看，雖然法案強調堵住美國移民系統漏洞，對非法移民加以限制，同時賦予美國總統在非法越境人數連續飆高時關閉邊境的權力，對美國庇護非法移民設置更嚴格的條件等，充分體現了民主黨的讓步和努力取得兩黨共識，但民主黨內左翼進步人士和特朗普等共和黨極右翼勢力的不滿導致法案最終難以提交至拜登案頭。可以預見，拜登上&之初推動美國移民體系全面改革的宏願將以難産收尾。

在美國得克薩斯州伊格爾帕斯，移民等待進入美國邊境巡邏隊的處理中心（2023 年 12 月 22 日攝） 新華社 / 路透

　　非法移民問題“安全化”“武器化”

　　拜登政府的非法移民治理策略相當於飲鴆止渴，其原因可從天時、地利、人和三個維度來評估。

　　就天時而言，當下美國面臨國際秩序“換擋期”、國內改革“陣痛期”和人口代際轉換期三重考驗，社會承載力不足導致夾雜着底層社會危機、多重治理亂象、身份對立外溢等因素的移民問題，特別是游離於法律和人道邊緣的非法移民問題，再度成為誘發美國派系鬥爭及決定選戰勝負的關鍵因子。此時此刻謀求深度改革，甚至走非法移民“合法化”這着“險棋”，一方面因嚴重損害了部分人的既得利益而很難將國內精英和草根力量、聯邦和地方利益取向、國際多邊機制等變量有機統合，另一方面日益碎片化、日益極化的政治生態還導致改革指針朝着政治權力的對決而非緩解民生疾苦、化解聯邦和地方矛盾的方向偏轉，其實施效果可想而知。

　　從地利來看，與困擾美國南部邊境的非法移民問題最密不可分的因素之一，就是不同層級的邊境管轄區是否積極響應聯邦移民政策，及其配合聯邦移民執法人員的步調和力度。

　　鋻於移民問題牽涉國內資源配給、外交路線設定和國土安全護持等國本，美國建國之初憲法就將移民歸化權交由聯邦政府執掌，但隨着美國經歷了數次移民潮洗禮，加之聯邦移民政策因政黨輪替而缺乏連貫性且移民執法力量嚴重不足，作為非法移民衝擊前沿的邊境州和地方遂在該問題上努力爭取主動權和發言權，對移民治理的介入程度日益加深。

　　拜登政府時期，由於政策前後劇烈波動不斷刺激蛇頭和非法移民採取極限操作，兼具共和黨主政州和非法移民潮主要受害州身份的得克薩斯州、亞利桑那州和佛羅裏達州不堪重負，因此圍繞該問題向聯邦政府發起挑戰，為實現黨派泄憤和地方主義訴求不惜通過巴士或飛機等向華盛頓特區、紐約市等民主黨地盤“傾倒式”移送非法移民，甚至援引美國憲法中的州自衛權相關條款，把強力攔截非法移民、擾亂移民執法描述為“抵禦入侵”，出動國民警衛隊與聯邦政府走向兵戎相見的邊緣。

　　此外，不同州和地方政府之間因經濟力量、社會治安、文化距離、社區傳統等差異對非法移民的態度和安置模式選擇大相徑庭，再加上親移民或反移民的非政府力量從中持續引導，形成了所謂“多重治理困境”。拜登政府試圖借非法移民“合法化”在短期內追求該問題去風險化、去敏感化、去極端化，在上述地緣環境下不僅行不通，更有可能加劇各方衝突，使得非法移民問題徹底變為共和黨動員選民、贏取大選的關鍵杠桿。

　　地利方面，另一個因素是鄰國是否有意就非法移民問題與美國尋求共同解決方案，其中作為中美洲北三角國家偷渡客入美必經之地和暫留之地的墨西哥態度尤為關鍵。為對衝非法移民“合法化”帶來的選舉風險，拜登政府6月推出新規，再度執行特朗普時期的非法移民“留在墨西哥”等政策。此舉無異於以鄰為壑，轉嫁美國邊境的壓力，讓墨西哥來承受非法移民回流造成的社會、政治和經濟壓力。從現實條件來看，墨西哥新政府目前很難就非法移民、跨國販毒、幫派暴力等相互捆綁的社會難題提出成熟、完整的應對方案；就社會承受力來看，美方突然恢復特朗普時期的標誌性邊境政策令墨方措手不及。其結果必然是，美國反復無常、單向利己的舉措將給美墨推進非法移民共治帶來巨大傷害。

　　從人和因素來看，若欲實現非法移民“合法化”，除推動立法改革外，調和社區居民的意願、各類機構的意見以及幫助非法移民快速融入當地社區才是決定後者能否在美國合理合法生活下去的關鍵。然而對普通美國民眾來説，目前向所謂“他者”敞開懷抱的可能性較低。這與兩重社會現實有關：

　　一是長期支撐“美國夢”的“優績主義”正在坍塌。優績主義強調社會資源分配應追求機會平等，應依據個人才能、勞動付出、實際成果等客觀標準來分配社會資源。但隨着該理念在教育、就業、公共衞生、財富等多重社會鴻溝的衝擊下日趨黯淡，個人努力無法撼動社會現實的無力感使得美國民眾越來越強調本地資源的稀缺性、本土文化的純正性和新移民的公共負擔。他們很難以開放的心態來接納異質文化。

　　二是受到政治極化、群體極化效應的牽引和2024年總統大選的刺激，美國社會在異常多元、異常多樣、異常碎片化的部落主義圖景中正向“宗派主義”邁進。與建立在親緣和群體內偏袒基礎上的部落主義相比，宗派主義的落腳點是群體外仇恨。換言之，當文化戰爭囊括了種族歧視、非法移民、政教關係、墮胎權利、性取向與性別選擇等事關社會基本價值取向的議題時，不同派別和團體間的關係將呈現出一系列仇外傾向。非法移民自帶“他者”標籤，因此自然而然地被劃定為仇視、排斥、打擊的對象。在此基礎上，原本屬於國內議題和公共議題交叉範疇的非法移民問題加速“安全化”“武器化”，淪為政府標榜自身重要性、強凹公信力人設，以及部分民眾輸出排外情緒、彰顯民族沙文主義立場的重要出口。

　　（作者為中國社會科學院美國研究所副研究員）□