➤日本至今仍沒有明確的移民政策，只是針對在留資格等制定了系列政策和制度

➤2023年4月，日本推出“未來創造人才制度”和“特別高度人才制度”，展開全球搶人計劃

➤日本從今年4月1日開始實施“數字游民”簽證制度，為吸引從事國際遠程辦公的外國人提供了便利

➤據日本法務省3月22日公布的數據，截至2023年12月末，在日外國人總數為3410992人，創歷史新高

➤日語培訓、文化適應、研修機會等需求增加，外國人子女在日接受教育、老人社會保障、租房服務等方面也提出挑戰，但日本尚缺乏綜合性對策

➤日本“移民政策”的開放性仍然有限，社會環境對外國人的友好度不足

➤日本工資水平吸引力有所下降，澳大利亞、新西蘭、新加坡、韓國等超過日本成為更具吸引力的外籍勞動者就業地。5月9日厚生勞動省發布的數據顯示，實際工資已連續24個月負增長

　　文 | 高鶴

　　當前，日本少子老齡化和總人口減少並存，其嚴峻程度被日本人稱為“國難”。

　　1970年，日本65歲以上人口占比超過7%，此後持續攀升，2023年再創新高，達29.1%。與此同時，未滿15歲人口占比持續走低。據日本總務省的數據，2023年，包括常住外國人在內的不滿15歲兒童人數僅佔總人口的11.4%，截至今年4月1日，人數為1401萬，佔比降至11.3%；備受關注的總和生育率跌至歷史最低值1.26。

　　出生率下降和老齡化加劇同時出現的現象在經濟學界被稱為“人口懸崖”，其帶來的直接後果是勞動力短缺。除了勞動年齡人口占比不斷下降，達到歷史最低點59.5%以外，有效求人倍率（需求人數與求職人數之比）持續超過數值1的事實更能説明日本勞動力短缺問題。自2014年以來，日本的有效求人倍率均在數值1以上，表明勞動力需求大於供給的狀態已持續十年。

　　因此，長期以來對移民問題處於觀望狀態的日本政府，近年來也開始致力於積極接收外國人才，但總體來看，日本至今仍沒有明確的移民政策，對移民的開放性仍然有限。

人們走在日本東京澀谷區街頭（2023 年7 月 13 日攝） 新華社/ 美聯

　　態度有轉變

　　長期以來，日本不是移民國家是國際社會的共識。日本政府基本上將移民視為外國勞動者，因此被認為不存在真正意義上的移民政策。

　　在2018年3月9日的國會答辯中，就日本移民、移民政策的定義以及“不考慮所謂移民政策”的理由等接受質詢時，時任首相安倍晉三的回答再次印證了日本政府長期以來避免正面制定移民政策的立場。

　　日本政府也尚未對移民下定義，未使用“移民”這一詞彙，官方統計中常用“外國人”來表述，比如“外國人人口”“外國人勞動者”等。為方便表述，本文使用“移民”“移民政策”等詞展開分析，但採用的數據依據其官方表述。

　　近年來，面對嚴重的勞動力短缺，日本對待移民問題的態度和立場有所轉變。

　　2018年12月8日，日本國會通過《&&國管理及難民認定法》（簡稱“入管法”）修正案，面對部分在野黨的反對和質問，安倍晉三&&：“人手短缺的問題十分嚴重，刻不容緩。”

　　該法案設置&&國在留管理廳，新設兩種“在留資格”（居留資格）以接收外國勞動者，即“特定技能1號”和“特定技能2號”。

　　“入管法”修正案於2019年4月1日正式實施，計劃5年內引進345150名外國勞動者，在日本引起巨大反響。雖然日本政府在此次修改法律的過程中一再強調這不是“移民政策”，但其國內存在這就是實際意義上的新“移民政策”的觀點。

　　2023年7月22日，首相岸田文雄在“令和國民會議”一周年大會上致辭時&&：“必須考慮與外國人共生的社會。”他透露，日本政府已制定了“實現與外國人共生社會的路線圖”。

　　即便如此，總體來看，日本至今仍沒有明確的移民政策，只是針對在留資格等制定了系列政策和制度。

　　取得的成效

　　近年來，日本的一系列政策對於引進勞動力乃至高端人才發揮了一定作用。

　　首先，“入管法”修正案實施為日本獲取較為穩定的外國勞動力來源提供了一定保障。

　　“特定技能1號”對應滿足一定技能水平即可從事的行業，涉及護理、建築業保潔、建築業等12個特定産業領域（14個業種），僅允許外國勞動者本人在日本居留5年。“特定技能2號”對應需要熟練技能才能從事的行業，可以帶家屬且允許更新居留期限，在設立之初只面向建築業、造船和船舶工業兩個領域。

　　內閣會議分別在2023年6月和2024年3月決定擴大特定技能適用範圍，從而進一步放開接收外國勞動者的領域。

　　厚生勞動省發布的數據顯示，2018年在日外國勞動者為146萬人，2019年增加至165.9萬人，2023年首次超過200萬人，達204.9萬人，比2022年增長了12.4%，與2019年相比的漲幅為23.5%。

　　外國勞動者在日本勞動者總量中的佔比也從2019年的2.5%上升到2023年的3.0%。其中，持有特定技能在留資格的外國勞動者增長尤為顯著，2019年僅有520人，2020年為7262人，到2023年增至138518人。

　　外國勞動者的不斷引入一定程度上緩解了部分行業的勞動力短缺問題，截至2023年12月末，護理行業共計接收12768名外國人。2019年到2023年間，在製造業、建築業、住宿餐飲服務業這三個人手短缺較為嚴重的領域，外國勞動者分別增加6.9萬人、5.2萬人和2.7萬人。

　　筆者在2023年初赴日參加學術會議，也見到成田機場增加了許多東南亞國家面孔的工作人員。儘管目前取得該項特定技能的外國人相對較少，但也足以證明外國勞動者正在逐漸補充到航空服務領域。

　　其次，以培養就業制度取代飽受詬病的技能實習制度。

　　日本政府1993年創立的外國人技能實習制度飽受國際社會詬病。2017年11月，基於《外國人技能實習制度規範化法案》的新技能實習制度實施，但工作環境惡劣、工資待遇低、實習生逃跑等現象依然存在。2024年2月9日，日本政府決定廢除技能實習制度，重新設置培養就業制度。

　　考慮到部分職業可以與“特定技能1號”對接，在新的培養就業制度下，部分外國人在最多5年的培養就業工作結束後可以通過考試達到“特定技能1號”人才引進條件，從而實現轉型繼續在日本工作。

　　再次，2023年4月，日本政府推出“未來創造人才制度”和“特別高度人才制度”，展開全球搶人計劃。

　　“未來創造人才制度”規定，5年內畢業於世界頂級大學（至少在兩個權威機構發布的大學排行榜中位列前100位的大學）的畢業生，可以在日本進行最長2年的求職、創業活動。

　　“特別高度人才制度”下，“獲得碩士以上學位，年收入達到2000萬日元以上”或者“工作10年以上，年收入達到2000萬日元以上”的研究和技術人才，以及“任職5年以上，年收入達到4000萬日元以上”的企業經營者可賦予“高度專門職”的在留資格，享受最快可在1年後申請成為“在日永久居住者”及其他優待政策，而無需再按此前制度計算積分。

　　兩項制度提供的優惠措施具有一定的吸引力，來自中國、印度和東南亞國家的高端人才數量有所增加。據統計，不到一年時間內，“未來創造人才制度”吸引外籍人才排名前五位國家的情況是：越南約2.61萬人、中國約1.12萬人、緬甸約1.07萬人、菲律賓約0.58萬人、印度尼西亞約0.48萬人。持有“高度專門職”簽證的外國人來源地中，中國大陸約1.17萬人、印度約1000人、韓國約800人、美國約760人、中國台灣約590人。這些高端人才遍佈於各行業，為日本經濟注入新活力。

　　此外，日本從今年4月1日開始正式實施“數字游民”簽證制度，為吸引從事國際遠程辦公的外國人提供了便利。持此簽證的人士可攜帶配偶和子女在日本停留半年之久。居留條件是申請人需提交至少1000萬日元的年收入證明，並需購買至少1000萬日元的私人醫療保險，以確保在日本期間的生活質量和健康保障。約有50個國家和地區符合條件，包括美國、澳大利亞、德國、法國、韓國、中國香港和中國台灣等。

　　最後，日本少子老齡化引發的人口危機在個別縣市尤為嚴峻，一些地方政府也推出相應的吸納外國人才戰略。

　　2023年5月，山梨縣提出“實現山梨多文化共生社會構想”。為提高外國員工日語能力，設置了“外國人活躍企業支援補助金制度”。另外，還實施了旨在消滅非法雇用外國人的“外國人勞動環境合理化推進網絡”等措施。

　　高知縣2022年制定“確保外國人才活躍戰略version 2”，吸引重要人才支撐各産業的續存。為了進一步穩定來自菲律賓、越南、印度、緬甸等國家人才，還向其中一些國家派遣任務團。

　　山梨縣和高知縣外國勞動者數量近兩年來的增長率都在10%以上。

　　新的挑戰與課題

　　日本政府通過加緊修改“入管法”、頻繁推出各類吸納人才政策等舉措，積極改善勞動力短缺問題，取得一定成效。但也應看到，除以往存在的諸如外國人犯罪率較高、暴力團體擾亂治安等社會問題外，隨着在日外國人增加，新政策的執行面臨一些挑戰，更多潛在問題逐漸浮出水面。

　　一方面，外國人數量增加給日本社會提出新課題。

　　據日本法務省3月22日公布的數據，截至2023年12月末，在日外國人總數為3410992人，創歷史新高。據國立社會保障與人口問題研究所預測，到2070年，在日外國人口的比例將達到10%。從目前增加的外國人口來看，不僅勞動年齡人口有所增加，15歲以下的孩子和65歲及以上的老人數量也有增加。由此，針對外國勞動者的日語培訓、文化適應、研修機會等需求增加，外國人子女在日接受教育、老人社會保障、租房服務等方面也提出挑戰，但日本尚缺乏綜合性對策。

　　與此同時，在日非法滯留者數量不斷攀升。截至2024年1月1日，在日非法滯留者有79113人，比2023年同期增加8622人。

　　此外，一些高端人才引進後存在“躺平”現象。比如，在取得永住資格後，一些外國人才便不再按規定在日本居住或者經營繳稅，但依然享受兒童補貼等日本國民待遇。類似這樣的現象自新冠疫情爆發以來時有發生，日本政府目前針對永住資格尚無再審制度，但最新動向是，日本國會4月初已開始審議關於這方面的“入管法”修正案，&&國在留管理廳已經有針對性地要求部分外國人説明最近一年內未在日本居住和工作的原因。

　　另一方面，日本“移民政策”的開放性仍然有限，社會環境對外國人的友好度不足。

　　“入管法”的修改吸引外國勞動者的效果較為顯著，但值得注意的是，截至2023年10月引進近14萬名外國勞動者，和2019年預設的5年引進345150名外國勞動者的目標還相去甚遠。從針對“特定技能1號”設置的在留條件看，在留期間有5年的上限，且有基本不允許家人陪同等限制，始終將這類外籍人才作為暫時停留的勞動者對待。

　　同時，隨着外國人數量的增加，日本國內不乏反對和擔憂的聲音，日本社會對在日外國人的防備心有所增強。比如，今年1月有三名分別居住在東京都和愛知縣的外國人以受到“種族歧視”為由狀告日本政府，向東京地方法院提起訴訟，原因是他們因種族、膚色和國籍等多次被居住地警察無故盤問和檢查，精神上遭受極大傷害。即便這是日本首例該類訴訟案，但此類問題早已引發在日外國人的不滿。

　　日本在積極吸引外國人的同時，也不斷強化各方面管理。比如加強對永住資格的審查。據5月8日公布的最新抽樣調查結果，持永住資格外國人存在“逃稅斷保”的比例高達12.8%，遠高於日本國民8%的比例，這必將進一步促使日本加強管理，一些外國人的永住資格可能被取消。

　　此外，據&&國在留管理廳2024年3月公布的數據，2023年共有1240人因違反“入管法”被取消簽證，比2020年增加了10.2%，總數達到歷年來最多。

　　為進一步加強安全管理，2024年3月30日，&&國在留管理廳宣布將於2025年啟動外國人信息比對系統，旨在從源頭上提高入境審查的準確性和效率，降低非法入境和恐怖主義活動的風險等。

　　日本還加強了留學生管理與審查。繼2019年日本文部省採取不允許對在籍留學生管理不當的大學繼續接收留學生的制度後，2024年再出新政策，以地方大學留學生為目標，強調在積極進行企業實習的基礎上，與當地就業需求相結合。在4月26日的記者招待會上，日本法務大臣小泉龍司&&，教育機構有必要完善留學生管理體制，適當掌握學生上課和打工的情況。為防止以其他名義留學，對專修學校等的留學生要求的日語能力條件也更加嚴格，在日語教育機構的最低進修時間從現在的半年以上延長到1年以上。

　　另外，近年來日本工資水平吸引力有所下降，澳大利亞、新西蘭、新加坡、韓國等超過日本成為更具吸引力的外籍勞動者就業地。雖然日本工資水平已連續上漲二十幾個月，但由於物價水平上漲，尤其是自2022年4月以來，除生鮮食品以外的綜合物價指數在2%以上已成為常態，5月9日厚生勞動省發布的數據顯示，實際工資同比下降了2.5%，已連續24個月負增長，也是1991年以來持續時間最長的負增長。加之近期日元貶值，進口價格上漲還將進一步推高國內物價水平，可能進一步導致外籍人才流向其他國家，尤其是擁有大量高端人才的發達國家來日本工作人數增長更為乏力。

　　（作者為吉林財經大學國際經濟貿易學院副教授、全國日本經濟學會理事）□