用法治力量守護黃河安瀾

2023-09-17 18:32:38 來源: 瞭望 2023年第38期

  

黃河保護法建立了上游水源涵養,中游水土保持、防沙治沙,下遊河口治理保護,生態流量(水位)保障,自然保護地建設等全流域生態保護修復制度

黃河保護法強化流域一盤棋意識,要求按照流域統一規劃、統一治理、統一調度、統一管理的原則編制流域相關規劃,對節約、保護、開發、利用水資源和防治水害作出部署

黃河保護法首次將水資源剛性約束制度“入法”,明確提出國家在黃河流域實行水資源剛性約束制度,堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定産

  文 | 水利部政策法規司司長 于琪洋

  黃河是中華民族的母親河,保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計。2023年4月1日,《中華人民共和國黃河保護法》正式施行。這是提升黃河保護治理法治化水準的迫切需要。

  黃河保護法是一部堅持生態優先的綠色法、係統治理的流域法、節水為重的特別法、高品質發展的促進法、協同共治的合作法,為在法治軌道上推動重大國家戰略實施、守護黃河安瀾提供了堅實保障,在中華民族黃河治理史上具有重要裏程碑意義。

  堅持生態優先,

  築牢國家生態安全的法治屏障

  黃河流域是我國重要的生態屏障,橫跨青藏高原、內蒙古高原、黃土高原、華北平原等四大地貌單元和我國地勢三大臺階。黃河流域最大的問題是生態脆弱,上游的高原冰川、三江源、祁連山,中遊的黃土高原,下遊的黃河三角洲等,都極易發生退化,如黃河流域水土流失面積25.5萬平方公里,佔流域總面積的32%。

  治理黃河,重在保護、要在治理。黃河保護法以促進黃河生態係統良性永續迴圈、增強生態屏障品質效能為出發點,建立了上游水源涵養,中游水土保持、防沙治沙,下遊河口治理保護,生態流量(水位)保障,自然保護地建設等全流域生態保護修復制度,為提升上游“中華水塔”水源涵養能力、中游水土保持水準和下遊濕地等生態係統穩定性提供法治保障。

  譬如,針對水土流失嚴重問題,黃河保護法明確應當推進小流域綜合治理、坡耕地綜合整治、整溝治理,因地制宜開展淤地壩建設等措施。針對生態流量保障問題,黃河保護法要求保障基本生態用水,確定生態流量和生態水位的管控指標,將生態用水調度納入日常運作調度規程。

  下一步,水利部門將堅持生態優先,加大黃河幹支流源頭保護力度;加強砒砂岩區、多沙粗沙區、水蝕風蝕交錯區和沙漠入河區等生態脆弱區域保護和治理,開展土壤侵蝕和水土流失狀況評估,實施重點防治工程;突出抓好黃河多沙粗沙區特別是粗泥沙集中來源區綜合治理,大力開展黃土高原高標準淤地壩建設,加強病險淤地壩除險加固和老舊淤地壩提升改造,實施固溝保垣工程。

黃河派出所和黃河河務局水政監察大隊工作人員對刁口河生態補水進行巡查(2023 年 6 月 29 日攝) 劉詩平攝 / 本刊

  堅持係統治理,

  樹立大江大河治理保護的典范標桿

  流域性是江河湖泊最根本、最鮮明的特性。黃河的問題,表像在黃河,根子在流域。

  黃河保護法立足全流域和生態係統的整體性,堅持山水林田湖草沙係統治理、綜合治理、源頭治理,以水為核心、河為紐帶、流域為基礎,統籌上下遊、幹支流、左右岸各區域,統籌經濟、社會、文化、生態各領域,統籌資源、環境、能源各要素,統籌防洪減淤、城鄉供水、生態保護、農業灌溉、水力發電各目標,對流域相關事務作出整體性制度安排,是一部特色鮮明的流域法。

  在適用空間上,黃河保護法將適用范圍界定為集水區域所涉及的9省區的相關縣級行政區域,實現流域區域全覆蓋。在調整事務上,對流域生態保護修復、水資源節約集約利用、水沙調控和防洪安全、污染防治、高品質發展和文化保護傳承弘揚等各類工作作出規定,充分體現流域水資源、水生態、水環境、水災害、水文化等涉水事務管理的綜合性和係統性。在規范對象上,黃河保護法既規范企業和個人的生産生活、開發建設活動,也規范國家、流域和地方各級各有關部門的監督管理活動,實現調整對象全覆蓋。

  黃河保護法強化流域一盤棋意識,要求按照流域統一規劃、統一治理、統一調度、統一管理的原則編制流域相關規劃,對節約、保護、開發、利用水資源和防治水害作出部署。明確規定建立水資源、水沙、防洪防淩綜合調度體係,實施水工程統一調度。黃河保護法體現出了鮮明的流域性,為大江大河保護治理立法提供了典范、樹立了標桿。

  下一步,水利部門將繼續完善黃河流域水利規劃體係,為節約、保護、開發、利用水資源和防治水害等工作提供有力支撐;建立健全流域水資源、水沙、防洪防淩多目標綜合調度體係,強化水資源統一配置調度和幹支流控制性水工程聯合調度,充分發揮防洪抗旱和水資源綜合效益。

  堅持節水為重,

  把水資源作為最大剛性約束

  黃河流域最大的矛盾是水資源短缺。黃河水資源總量不到長江的7%,每人平均佔有量僅為全國平均水準的27%,水資源開發利用率高達80%,遠超一般流域40%的生態警戒線。“有多少湯泡多少饃”,量水而行、節水為重成為黃河保護法的重要原則,相應規定一係列特殊制度措施加以落實。

  黃河保護法首次將水資源剛性約束制度“入法”,明確提出國家在黃河流域實行水資源剛性約束制度,堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定産,優化國土空間開發保護格局,促進人口和城市科學合理布局,構建與水資源承載能力相適應的現代産業體係。

  黃河保護法第一次在立法中具體規定規划水資源論證制度,要求黃河流域工業、農業、畜牧業、林草業、能源、交通運輸、旅遊、自然資源開發等專項規劃和開發區、新區規劃等,涉及水資源開發利用的,應當進行規划水資源論證。這是從規劃源頭促進落實“四水四定”的重要制度。

  黃河保護法創造性地打出了一套節水政策“組合拳”,明確國家在黃河流域實行強制性用水定額管理制度,實行高耗水産業準入負面清單和淘汰類高耗水産業目錄制度,建立促進節約用水的水價體係,實行水效標識管理,培育合同節水等節水市場,強化農業節水增效、工業節水減排和城鎮節水降損措施,提高非常規水利用比例。這其中賦予強制性用水定額的法律約束力,充分體現了黃河流域水資源問題的特殊性和節約用水的重要性。

  下一步,水利部門將堅持節水優先,強化水資源最大剛性約束,組織開展黃河流域水資源評價和承載能力調查評估,根據水資源承載能力實施水資源差別化管理;科學論證、規劃和建設跨流域調水和重大水源工程,加快實施國家水網重大工程;嚴格水資源論證和取水許可管理,加快推進取水口取水監測計量體係建設;研究制定並監督實施黃河流域高耗水工業和服務業強制性用水定額,打好黃河流域深度節水控水攻堅戰。

  統籌發展和安全,

  建設造福人民的幸福河

  黃河流域最大的短板是高品質發展不充分,産業倚能倚重、低質低效問題突出,上中遊7省區同東部地區及長江流域相比存在明顯差距,流域9省區貨物進出口總額僅佔全國的12.3%。黃河流域還面臨洪水威脅,水沙關係不協調,下遊泥沙淤積、河道擺動、“地上懸河”等問題尚未解決,下遊灘區仍有大量人口受洪水威脅。

  黃河保護法完整、準確、全面貫徹新發展理念,設專章對水沙調控和防洪安全、促進高品質發展作出規定。在制度設計上,注重與鄉村振興、新型城鎮化等國家戰略有效協同,注重與西部大開發、中部崛起等區域協調發展戰略互促共進,平衡好保護與發展、保護與利用的關係,規定了促進城鄉融合發展、産業結構布局優化、新型基礎設施建設、碳達峰碳中和等政策措施。法律緊緊抓住水沙關係調節這個“牛鼻子”,第一次明確規定水沙調控和防洪工程體係建設,將調水調沙實踐經驗制度化。專門對黃河灘區人口管理、土地利用、基礎設施建設等作出規定,構築了確保灘區群眾生命財産安全的穩固防線。

  下一步,水利部門將加快建設以水庫、河道及堤防、蓄滯洪區為主要組成的流域防洪工程體係,繼續完善水沙調控體係方案以及防禦洪水方案、洪水調度方案、防淩調度方案等;加快構建氣象衛星和測雨雷達、雨量站、水文站組成的雨水情監測預報“三道防線”;制定完善黃河灘區名錄,加強河道、湖泊、水庫管理,開展黃河懸河和遊蕩性河道整治,確保防洪安全。

  堅持團結協作,

  共同抓好大保護協同推進大治理

  黃河流域生態保護和高品質發展是一個復雜的係統工程,國家確立中央統籌、省負總責、市縣落實的工作機制。黃河保護法圍繞落實這一工作機制,針對黃河治理保護中的“九龍治水”、多頭管理問題,係統規定了各類主體的權責義務、政府和市場的各種措施。

  法律不僅明確國務院、地方各級人民政府及其有關部門、社會主體在黃河保護、治理、發展等各個環節的責任、任務、要求、相應的法律責任,規定各級河湖長負責河道、湖泊管理和保護相關工作,還建立了一係列部門協同、區域協作機制。在體制上,規定建立黃河流域生態保護和高品質發展統籌協調機制,建立省際河湖長聯席會議制度。在法治上,加強地方性法規和地方政府規章制定等方面的協作,建立跨行政區域、生態敏感區域以及重大違法案件的執法協調機制,組織開展流域司法協作。在資訊上,建立健全流域資訊共用係統,組織建立智慧黃河資訊共用平臺。

  黃河保護法堅持兩手發力,有為政府與有效市場相互結合,既規定了編制規劃標準、制定政策措施、強化執法監管、實行目標責任制和考核評價等政府職責,也規定了綠色信貸、綠色債券、綠色保險、生態保護補償、用水權市場化交易等市場化機制,體現了治理手段的協同性,為共同抓好大保護、協同推進大治理提供了有力保障。

  下一步,水利部門將會同各方面強化河湖長制,落實好省級河湖長聯席會議制度;推深做實普法宣傳,加快健全配套制度、規劃和政策,完善定額、標準等技術規范;加強與法院、檢察院、公安機關、司法行政等部門在聯合辦案、線索移送、流域統籌協同等方面的機制建設,增強執法合力;協同加強古河道、古灌溉工程等水文化遺産保護,開展黃河保護治理重大科技問題研究攻關,加快建設數字孿生黃河,為保障黃河安瀾提供有力科技支撐。