➤多重因素作用下，當前墨西哥電力能源供應呈現出上游天然氣來源渠道單一、下游傳輸能力不足、終端供不應求的局面，並衍生出電價高企、電網飽和、故障頻發等一系列問題

➤近年來，隨着“近岸外包”推動製造業企業落戶墨西哥及數輪極端高溫席捲該國，墨民用和商業用電需求同步激增，臨時拉閘限電和大規模長時間停電交替出現，供電系統多次進入緊急狀態

➤從電價水平看，天然氣發電的高成本使得墨西哥商業電價達到中國的兩倍，比印度貴90%，比美國貴30%，不僅遠高於其他製造業大國，甚至高於不少發達國家

➤有研究表明，墨西哥的商業電力可及性問題將在3到4年後更趨嚴重，甚至有可能迫使部分企業撤離墨西哥

➤從長遠看，相較於“近岸外包”帶來的用電需求激增，墨西哥政府對電力行業的投入可謂杯水車薪，未來電力供需矛盾還將進一步加劇，甚至不排除爆發大規模“電荒”的可能性

➤洛佩斯政府意識到，墨西哥在享受“近岸外包”帶來發展紅利的同時，也深陷美國設下的發展陷阱。想要突破“電力瓶頸”，要麼更大程度依賴美國天然氣進口，要麼開放本國新能源市場，購買美國企業價高又不穩定的可再生能源。這兩種選擇殊途同歸，勢必進一步加重“美國依賴症”，將本就微薄的利潤貢獻給美國能源企業

➤面對美國在技術、資金、規則和市場方面的優勢地位，墨西哥長期以來被牢牢鎖定在價值鏈的底層

　　文 | 嚴謹 崔楠昊

　　為重振實體經濟、服務遏華戰略，近年來美國一面對華大搞“小院高墻”“脫鉤斷鏈”“去風險”，一面加緊推行新規則，打造所謂“安全、有韌性的供應鏈”。在拜登政府規劃的産業鏈“去中國化”路線圖中，高科技和戰略産業須回流美國國內或轉移至歐洲國家、日本、韓國等盟國，低附加值的中低端製造業也應分流至東南亞、拉美，以構建一張以美國為中心、高端産業“友岸外包”、中低端産業“近岸外包”的全球供應鏈網絡。

　　在這一經濟“小圈子”中，墨西哥以近水樓&的地理位置、開放的市場經濟、較完整的工業體系和充裕的勞動力成為美國“近岸外包”的首選。

　　不過，面對“近岸外包”對産業周邊配套設施的需求，以墨西哥為代表的拉美國家似乎尚未做好承接供應鏈轉移的充分準備。尤其是高昂的電價和落後的電力基礎設施，讓不少企業猶豫觀望，並將在相當長的時間內成為墨西哥邁向“全球工廠”的“攔路虎”。

　　製造業轉移的後顧之憂

　　能源行業是墨西哥國民經濟命脈所在。本世紀以來，墨能源行業競爭力持續下降，導致電力短缺成為困擾國計民生的“老大難”問題。

　　一是電力能源結構單一。墨西哥素有“浮在油海上的國家”之稱，曾是世界第五大産油國，石油和煤炭曾長期是該國發電的主要燃料。近年來，天然氣異軍突起，成為墨西哥一次能源消費的“主力軍”，佔發電用燃料的60%，且需求持續擴大。2000年至2019年間，電力行業對天然氣的需求翻了兩番。不過，囿於國內産量有限，墨西哥不得不尋求天然氣進口，由此逐步患上嚴重的“美國天然氣依賴症”。聯合國拉丁美洲和加勒比經濟委員會的報告顯示，若將石油工業所需的幹氣排除在外，墨西哥天然氣消費的93%需要進口，其中進口自美國的天然氣佔到96%。2022年，墨西哥日均要從美國進口57億立方英尺的天然氣，是僅次於德國的全球第二大管道天然氣進口市場。

　　二是發電側能力總體不足。墨西哥火力發電機組老化嚴重，政府近年來斥鉅資引進先進聯合循環燃氣發電機組，但仍滿足不了持續增長的用電需求。截至2022年底，墨西哥全國累計裝機容量87863兆瓦，其中國有電力公司聯邦電力委員會旗下的159座電廠裝機容量44072兆瓦，474座私營電廠裝機容量43791兆瓦。橫向對比，墨西哥的發電能力不僅遠低於中國，甚至不如印度、巴西。

　　三是輸配電網建設落後。“重發電、輕輸配電”是不少國家電力行業的痼疾，這種情況在墨西哥尤為明顯，其輸配電網建設嚴重滯後於發電側的電力能源建設。墨西哥競爭力研究所的報告顯示，負責全國電力基礎設施建設的聯邦電力委員會長期忽視輸配電網改造和智能化建設，2017年至2021年間只投入預算的4.1%用於電網建設，其中又只有1.6%用於新輸電項目，其餘多用於線路運營維護，5年間墨西哥輸電線路只新增3.1%，變電站數量只增加約5%。有評論稱，墨西哥的發電已發展至21世紀，輸配電還停留在20世紀的水平。輸電通道建設滯後、輸配電能力弱、電網結構不合理，這些問題嚴重削弱了墨西哥電網運轉的安全穩定性。

　　四是能源轉型過於激進。能源轉型本質上是發展模式的轉型，適度超前的規劃有利於能源轉型更順暢，激進轉型則會適得其反，墨西哥就是基礎不牢又匆忙轉型的典型。2013年，時任墨西哥總統培尼亞啟動聲勢浩大的能源改革，在保持油氣資源國有的基礎上引入外資和私人資本，希望通過市場化改革激發活力、降本增效、加速轉型，還追隨美國制定了2024年35%、2030年43%的能源來自清潔能源的路線圖；電力行業在國家繼續控制輸配電的前提下，允許外資和私人資本進入發售電領域。這場“胳膊肘往外拐”的改革使外資和私企涌入可再生能源市場賺得盆滿缽滿，聯邦電力委員會的處境卻愈加艱難，傳統能源也因缺少投入而停止增長。現實表明，這條“先破後立”的路子嚴重威脅了墨西哥的能源安全。

　　多重因素作用下，當前墨西哥電力能源供應呈現出上游天然氣來源渠道單一、下游傳輸能力不足、終端供不應求的局面，並衍生出電價高企、電網飽和、故障頻發等一系列問題。

　　2021年2月，美國天然氣主産地得克薩斯州遭遇30年來最強暴風雪襲擊，臨時切斷了對墨西哥的天然氣供應以保內需，致使墨西哥電廠大規模停産，近500萬家庭和工業用戶斷電，損失高達數十億美元。

　　近年來，隨着“近岸外包”推動製造業企業落戶墨西哥及數輪極端高溫席捲該國，墨民用和商業用電需求同步激增，臨時拉閘限電和大規模長時間停電交替出現，供電系統多次進入緊急狀態。

　　墨西哥用電難、用電貴問題，已成為不少製造業企業的最大後顧之憂。從電價水平看，天然氣發電的高成本使得墨西哥商業電價達到中國的兩倍，比印度貴90%，比美國貴30%，不僅遠高於其他製造業大國，甚至高於不少發達國家。從供需關係看，能源短缺在華雷斯市和瓜納華托州、克雷塔羅州等地區已相當突出，這些州市無力承接有意進駐的製造業企業，對現有企業的新增用電需求也難以滿足，個別企業的用電需求申請已排至2026年。有研究表明，墨西哥的商業電力可及性問題將在3到4年後更趨嚴重，甚至有可能迫使部分企業撤離墨西哥。

　　突破電力瓶頸有多難

　　墨西哥政府深知電力短缺和高電價之害，近年來推出了兼顧能源安全和低碳轉型的短、中、長期對策，力圖打造一張穩定、可靠、價格便宜的電網，以承載製造業發展。

　　着眼於短中期，墨西哥聯邦電力委員會已斥資90億美元新建共計8600兆瓦的16座發電廠，預計將提升11%的裝機容量。與此同時，洛佩斯政府完成了對西班牙能源巨頭伊維爾德羅拉公司在墨西哥發電廠的收購計劃，接管了12座聯合燃氣循環發電廠和一座可再生能源發電廠，總裝機容量超過8500兆瓦。

　　着眼於中長期，洛佩斯政府一直在推行以強化國家管控、限制可再生能源、降低能源價格為核心的能源改革，要求針對性地修改墨西哥憲法中涉及能源領域的多項條款，包括取消獨立電力監管機構、優先接入聯邦電力委員會旗下電廠、撤銷清潔能源發電的激勵措施、限制私企市場份額等一系列措施，實質上是重回2013年改革前“重國家管控、輕市場調節”“重化石能源、輕清潔能源”的老路。儘管相關法案接連折戟國會，洛佩斯任期僅剩一年多，但作為其“接班人”的熱門總統候選人欣鮑姆已&&，一旦當選將繼續推動電力改革。

　　不過，墨西哥政府的努力能在多大程度上緩解電力保供壓力、降低電價尚不確定。

　　首先，墨西哥用電需求遠未見頂。墨西哥能源部預測，2022年至2032年間墨西哥用電量年均增速將達到3%，其中主要承接美國製造業的新萊昂州、塔毛利帕斯州、科阿韋拉州的年均增速將達3.3%，佔總需求的20%。再加上用電大戶特斯拉及相關配套企業逐步落戶新萊昂州首府蒙特雷，東北部地區用電需求還將大幅攀升。摩根士丹利估計，墨西哥未來5年至少要投資400億美元用於擴大裝機容量和改造電網才能滿足激增的電力需求。

　　其次，墨西哥政府近年來財政緊張，能拿出多少資源擴充電能、改造電網、補貼電價要打上一個大大的問號。數據顯示，因資金缺位，墨西哥能源部原本規劃2015年至2021年完成的167個電力項目僅落地6個，2021年全年僅新修52公里輸電線路，電網規模僅擴大0.05%，遠低於今後年均3%的電力需求增幅。2023年，聯邦電力委員會獲得約257.7億美元預算撥款，同比減少6.9%。墨西哥各界普遍懷疑，在財力捉襟見肘的背景下，聯邦電力委員會恐無力投資新建和改造電網，甚至有可能難以運營維護新收購的13座電廠。墨西哥政府正全力組建國有新能源企業——國家鋰業公司（LitioMx），在可預見的未來聯邦電力委員會的預算恐難增加。

　　再次，在全球能源轉型的大背景下，墨西哥即便有意短期重啟化石能源，也面臨高昂的經濟成本和難以跨越的技術門檻。從經濟角度看，天然氣發電成本比煤電高2倍至3倍，廉價、穩定的火電更適合發展製造業，墨西哥進一步擴大天然氣發電並非明智之舉。目前，全球天然氣發電機組市場被美國通用電氣、德國西門子、意大利安薩爾多及日本三菱公司壟斷。一個大型天然氣發電廠投資動輒十多億美元，投産後每年還需支付鉅額運維費用。從技術角度看，最先進的超超臨界火力發電技術掌握在中國、美國、德國和法國等少數國家手中。中國先後在2020年9月和2021年9月宣布“碳達峰、碳中和”和海外投資“退煤”的承諾。通用電氣、西門子能源和東芝也已退出新建煤電市場。由此來看，墨西哥重啟傳統能源很難獲得國際金融機構和各國的資金和技術支持，只能自力更生。

　　最關鍵的是美國的阻撓。洛佩斯的能源改革計劃改變了墨西哥能源行業的游戲規則和利益版圖，既觸動了近年來深耕墨西哥可再生能源市場的美國企業的利益，也有違美國民主黨一貫的“綠色脫碳”主張，引發了美國政府、國會、商業界和戰略界的強烈不滿和群起圍堵。2022年7月，拜登政府貿易代表戴琦正式向墨西哥下“戰書”，指責洛佩斯的能源改革“偏袒”本國國有企業，涉嫌違反“美國-墨西哥-加拿大協定”（USMCA）中有關投資待遇和市場准入的規則，嚴重損害美國企業利益，要求訴諸爭端解決機制，並威脅對墨西哥輸美産品施加懲罰性關稅作為補償。2023年3月，拜登政府又透露擬向墨西哥發出最後通牒，要求其調整能源政策，否則將加徵數十億美元關稅，美墨能源政策之爭持續白熱化。

　　從長遠看，相較於“近岸外包”帶來的用電需求激增，墨西哥政府對電力行業的投入可謂杯水車薪，未來電力供需矛盾還將進一步加劇，甚至不排除爆發大規模“電荒”的可能性。電力保供將成為困擾墨西哥經濟社會發展、掣肘“近岸外包”推進的長期性難題。

墨西哥納亞裏特州遭颶風損毀的電線桿（2022 年 10 月 23 日攝） 新華社 / 路透

　　“近岸外包”還是“近岸陷阱”

　　近年來，美國政府和戰略界反復炒作“近岸外包”給拉美帶來的所謂發展機遇，聲稱墨西哥有望成為下一個“世界工廠”。根據美國智庫布魯金斯學會為墨西哥描繪的發展願景，“近岸外包”將引領墨西哥振興工業、升級基礎設施、培養高素質勞工、創造高質量就業、發展綠色經濟，未來十年將有約600億至1500億美元投資流入墨西哥，推動其半導體製造和先進封裝、關鍵礦産開採、電池等戰略産業實現跨越式發展。

　　墨西哥配合美國實施“近岸外包”幾年來，確實一定程度上從中獲益。2020年7月生效的USMCA讓墨西哥汽車、機械、電氣、醫藥等行業嘗到了甜頭，2022年拜登政府連續推出《芯片和科學法案》《通脹削減法案》，鼓勵半導體、新能源等戰略産業落戶北美，進一步堅定了墨西哥融入美國供應鏈體系的決心。在墨西哥政界、戰略界和産業界的相當一部分人看來，承接美國産業特別是高端製造業，是産業升級、邁向全球製造業中心的必由之路。用墨西哥《金融家報》總編恩裏克·金塔納的話説，“近岸外包”是改變墨西哥面貌的絕佳機會。

　　不過，墨西哥也有不少有識之士發現美資“拿着燙手”，除了價值觀、技術、環保、勞工等種種附加條件，墨西哥自身的産業環境和營商環境距離美國政府和企業的要求也有相當距離，其中能源短板最難補齊。洛佩斯政府意識到，墨西哥在享受“近岸外包”帶來發展紅利的同時，也深陷美國設下的發展陷阱。想要突破“電力瓶頸”，要麼更大程度依賴美國天然氣進口，要麼開放本國新能源市場，購買美國企業價高又不穩定的可再生能源。這兩種選擇殊途同歸，勢必進一步加重“美國依賴症”，將本就微薄的利潤貢獻給美國能源企業。但是，如果不忍痛“割肉”讓出能源市場的利益，製造業則有可能回流美國本土，抑或轉移至電力和勞動力價格更具競爭力的東南亞，“近岸外包”只會曇花一現，産業升級也無從談起。

　　能源領域的利益衝突，只是美墨間不平等經濟關係的縮影。面對美國在技術、資金、規則和市場方面的優勢地位，墨西哥長期以來被牢牢鎖定在價值鏈的底層。展望未來，“近岸外包”到底是一劑“苦口良藥”，能夠助推墨西哥製造業向技術、效率、附加值更高的産業領域和價值鏈環節攀升，還是一碗“毒雞湯”，會驅使墨西哥更加深陷“産業留在本土，利潤流向美國”的惡性經濟循環，值得深入研究和思考。

　　（嚴謹：中國現代國際關係研究院南南合作研究中心副主任；崔楠昊：華北電力大學學生）

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