歐洲淪為次級制裁重災區,美歐分歧加深

2023-05-22 15:00:43 來源: 瞭望 2023年第21期

  

在德國盧布明拍攝的天然氣管道設備(2022 年8 月30 日攝) 新華社/ 法新

次級制裁對歐洲帶來的傷害並不亞于美國對伊朗、委內瑞拉、古巴、利比亞、俄羅斯等國施加的初級制裁

2018年美國單方面撕毀伊核協議,歐洲企業因此蒙受巨大損失,驚醒了歐洲

對歐洲而言,次級制裁潛在風險尤其來源于美元的“武器化”,因使用美元進行清算而與美國産生的所謂“最低限度聯繫”,可以令相關國家或企業遭受沉重打擊

當前特別是烏克蘭危機下,歐洲已意識到次級制裁還是逼迫歐洲在“美國或受制裁對象”中“二選一”的政治問題

  文 | 楊成玉

  法國國際關係和戰略研究院研究員阿裏·拉伊迪在《隱秘戰爭》一書中指出,美國通過“長臂管轄”堂而皇之地對很多國家施壓。次級制裁是美國濫施“長臂管轄”的一種典型手段,長期以來,歐洲國家和企業淪為美國次級制裁重點打擊對象,工業、金融領域優勢慘遭“洗劫”,引發歐洲不滿情緒,並放大了跨大西洋分歧與衝突。

  次級制裁是在初級制裁(即美國限制本國國民或實體服從對某國或實體的經濟制裁並切斷經貿往來)的基礎上,通過“最低聯繫原則”和“效果原則”, 要求世界上其他國家的國民或實體也不得與被美國制裁的國家或實體發生任何經貿往來,並對違反者施加處罰的一種措施。次級制裁在極大程度上擴大了經濟制裁的范圍,其隱蔽性和殺傷力更強,被廣泛批評為美國國內法律的不當域外適用和經濟脅迫他國的霸權主義,因而一直受到各國強烈抵制。

  近年來,以法國總統馬克龍為代表的歐洲領導人對次級制裁的批評和質疑不絕于耳。

  次級制裁打擊歐洲

  為防止第三國的境外交易影響其初級制裁的效果,美國專門設置所謂“最低聯繫原則”和“效果原則”,即只要與美國有某種哪怕極微弱的聯繫,包括在美設有分支機構、使用美元清算、使用美郵件係統等,或只要發生在國外的行為在美境內産生所謂“效果”,均可構成美國對第三國開展次級制裁的依據。多年來歐洲受次級制裁損失之慘重,令人觸目驚心。次級制裁對歐洲帶來的傷害並不亞于美國對伊朗、委內瑞拉、古巴、利比亞、俄羅斯等國施加的初級制裁。

  美國利用《赫爾姆斯—伯頓法》《達馬托—肯尼迪法》《伊朗自由和支援法》《伊朗全面制裁、問責和撤資法》《國際緊急經濟權力法》等制裁性法律,將古巴、伊朗、利比亞、蘇丹、敘利亞等國列入制裁黑名單。同時,美國財政部設立海外資産控制辦公室(OFAC)長期鎖定一批歐洲大型跨國銀行,就這些銀行是否違反美國經濟制裁規定展開跟蹤調查。其中,因與相關黑名單國家存在金融往來,法國、英國、德國銀行業成為次級制裁的“重災區”。

  2012年英國匯豐銀行、2014年法國巴黎銀行以及2015年德國商業銀行均被美國司法部指控利用美國金融係統和美元結算係統為伊朗相關實體提供賬戶、信用證、資金支付等金融服務。美國司法部分別向匯豐銀行和德國商業銀行開出19億美元和15億美元罰單,向巴黎銀行開出89億美元的天價罰單,成為美國司法史上向外國銀行開出的最大金額罰單。

  除繳納罰金外,巴黎銀行所受處罰還包括13名高管被迫離職、禁止在美國從事美元結算業務為期一年。作為當時歐洲第一大銀行的法國巴黎銀行受到沉重打擊,2014年其全球凈收入因巨額罰金驟降。

  隨著2015年《聯合全面行動計劃》(即伊核協議)的推出,美國放松了對伊朗的經濟制裁,次級制裁的“達摩克利斯之劍”解除。歐洲西門子、空中客車、大眾、道達爾、雷諾、達飛海運、安聯、馬士基等跨國公司看好伊朗發展機遇,投入“真金白銀”,在伊朗能源、銀行、物流、金屬業、礦業開採、制造業等領域注入大量投資項目。然而,2018年時任美國總統特朗普單方面撕毀伊核協議,讓歐洲在伊朗開展業務的企業再次面臨次級制裁風險。歐盟嘗試通過外交、司法手段免于次級制裁,歐盟高級官員也勸説歐盟成員國企業不要屈從于美國次級制裁威脅,繼續與伊朗的投資和貿易往來,但歐洲企業最終還是畏于次級制裁壓力,被迫在短時間內從伊朗撤資,造成巨大經濟損失。

  近年來,美國轉而強化對俄羅斯的經濟制裁,因歐盟與俄羅斯經貿往來更為密切,故潛在次級制裁的風險更為突出。從2017年起,美國通過《以制裁反擊美國敵人法案》(CAATSA),對俄羅斯的武器及相關物資、金融服務、能源、金屬與採礦等行業實施制裁,嚴重影響歐盟各國與俄羅斯的經濟交往活動,並對歐盟各國經濟民生産生不利影響。例如,在涉及歐洲民生領域、保障歐洲天然氣供應的“北溪2號”和“土耳其溪”管道項目建設方面,美國通過《保護歐洲能源安全法》(PEESA)擴大了次級制裁范圍,令參與這兩個管道項目建設的歐洲企業面臨次級制裁的壓力。特別是烏克蘭危機升級以來,美國率先對俄羅斯發起全面制裁,歐盟被迫切斷從俄羅斯的能源進口,造成目前歐洲面臨有史以來最大的能源危機和通貨膨脹危機。因能源成本持續上升,歐洲既面臨民眾購買力日益下降所造成的社會問題,更被制造業外遷帶來的經濟結構性風險所困擾。

  歐洲不滿

  歐洲對美國次級制裁的不滿由來已久,伴隨近年來歐洲所受次級制裁傷害范圍與影響程度持續擴大,不滿情緒更是高漲。

  近二十年來,大量歐洲學者通過係統研究指出,次級制裁是美國保持自身經濟競爭絕對優勢、國際規則霸主地位和全球博弈主導角色的一種重要手段。次級制裁實際上是為美國將初級制裁的管轄對象從“美國人”延伸適用于“非美國人”提供“借口”。鑒于美國在全球經濟領域的重要地位,歐洲各國應對美國次級制裁面臨較大的困難。

  歐盟曾採用多邊路徑進行反制,例如訴諸WTO爭端解決機制、支援聯合國大會譴責美國經濟制裁立法的決議等,意圖借助多邊規則的權威性和約束力阻遏美國實施次級制裁,但效果不好且執行力不強。

  2018年美國單方面撕毀伊核協議,歐洲企業因此蒙受巨大損失,驚醒了歐洲。歐洲智庫歐洲對外關係委員會發布報告表示,美國對歐洲公司的潛在毀滅性制裁可能會在一夜之間到來,歐洲要迎接美國次級制裁的挑戰。以法德為代表的歐洲經濟大國,針對美國濫施次級制裁,嚴重威脅歐洲經濟主權、安全與利益的做法,推出一係列反制裁“組合拳”,抗衡美國霸權主義。

  現階段,歐盟在戰術層面主要採用單邊路徑反制美國次級制裁。一方面,在歐盟層面積極更新並啟動《阻斷條例》,以保護歐盟企業免受第三國域外適用立法的影響;另一方面,英國、法國、德國推出“歐洲版”貿易結算工具——“貿易往來支援工具”(INSTEX),加緊開發去美元化的支付機制,以保障在伊核協議框架內歐洲國家與伊朗的合法貿易往來。

  歐洲反次級制裁措施雖然取得了一定的成效,但也存在先天不足和局限性,難以達到預期效果。

  實踐中歐盟《阻斷條例》的阻斷對象有限、各成員國對條例的理解不同,更多地被視為與美國在政治上談判的籌碼用于逼迫美國在單邊制裁政策上做出讓步,因此效果並不太好,歐洲企業還是迫于次級制裁壓力選擇服從美國的規制。

  INSTEX與美國控制並主導的SWIFT係統仍相去甚遠,運作條件嚴苛,歐洲企業積極性不高,在商業實踐中推進困難。

  對歐洲而言,次級制裁潛在風險尤其來源于美元的“武器化”,因使用美元進行清算而與美國産生的所謂“最低限度聯繫”,可以令相關國家或企業遭受沉重打擊。圍繞該議題,近年來歐洲將推動“去美元化”作為應對次級制裁的重要方向。

  歐盟委員會前主席容克曾批評指出,美元在歐洲能源交易中佔據主導地位是一種失常。法國總統馬克龍從“捍衛經濟主權”“歐洲戰略自主”的高度,建議歐洲減少對“美元治外法權”的依賴。馬克龍在今年4月提到,俄羅斯、中國、伊朗等多個國家近年來受到美國制裁的打擊,這些制裁基于不允許這些國家加入以美元為主導的全球金融體係……華盛頓將美元“武器化”,迫使一些歐洲企業放棄業務並切斷與第三國的關係,否則會面臨嚴厲的次級制裁……歐洲正面臨一種很大的風險,那就是陷入別人的危機中,從而影響了自身戰略自主權的打造。歐洲理事會主席米歇爾隨即加以呼應,表示歐盟不能盲目、係統性地追隨美國,並呼吁歐洲在防務、美元等領域減少對美國的依賴。

  美歐分歧加深

  歐洲苦美久矣。長期以來,美歐産業發展趨同、優勢塑造相近,競爭性大于互補性。作為相對的“後發者”,每當歐洲産業出現趕超美國的勢頭,便會遭到來自美國“長臂管轄”的針對性打壓遏制。

  例如,上世紀90年代歐洲通訊業、制造業、金融業強勢崛起,阿爾卡特、阿爾斯通、西門子、戴姆勒、巴黎銀行、德國商業銀行在各自領域與美國同類企業爭奪國際市場,甚至部分核心技術領先于美國。美國將《反海外腐敗法》等國內法域外適用,發起“長臂管轄”,多家歐洲“工業之花”被迫繳納天價罰金甚至被肢解,重挫歐洲工業競爭力。如今歐洲數字經濟落後于中美,與美國“長臂管轄”危害歐洲企業競爭力關係甚大。

  又如,本世紀以來美歐在民用航空領域的競爭加劇,美國零和博弈思維作祟,以空中客車違反美國《反海外腐敗法》和《國際武器貿易條例》為由發起“長臂管轄”,意在確保波音優勢地位。

  美歐在經貿問題上更是齟齬不斷,雙方在鋼鋁關稅、數字服務稅、科技企業監管、航空補貼、數據隱私保護等方面也映射出深層的競爭角力。近期圍繞美國《通脹削減法案》引發的美歐綠色産業補貼之爭,再次反映出美歐經貿分歧難有改善。

  當前歐洲對次級制裁的不滿,已從經濟領域擴大至政治領域,分歧與衝突勢必不斷加深。在次級制裁下,與受制裁方有商業往來的歐洲公司遭受直接經濟損失,面臨沉重的合規負擔,實質上是被迫補貼美國的外交政策。如果説以往的次級制裁使得歐洲企業蒙受經濟損失、打壓歐洲産業競爭力,歐洲對次級制裁的不滿主要停留在經濟層面,那麼當前特別是烏克蘭危機下,歐洲已意識到次級制裁還是逼迫歐洲在“美國或受制裁對象”中“二選一”的政治問題。

  在制裁俄羅斯問題上,美國威脅稱,將以與俄羅斯存在“重大交易”等為由,對俄貿易夥伴實施次級制裁。美歐雖在很多領域高度一致,但歐洲各國對俄能源依賴度較高,這種次級制裁威脅既不符合歐洲安全利益,又進一步增大全球政治經濟裂痕。

  事實上,歐洲“減少美元霸權”的進程已悄然展開。當前,英國以及包括德國、意大利在內的一些歐盟成員國,繞開美元接受以盧布結算俄羅斯天然氣交易,歐元結算石油貿易也在同時跟進;法國使用人民幣完成中法液化天然氣貿易;歐元是國際綠色債券發行主要貨幣。就連美國財長耶倫在今年4月也公開承認,美國對俄羅斯和其他國家實施的經濟制裁,可能危及美元的主導地位,會破壞美元的霸權地位。

  歐洲增強歐元國際地位,打破“石油—美元”與“國際美元—美國國債”的貨幣迴圈,無形中挑戰美國既得經濟利益和全球霸權地位,必將引發來自美國的強烈反彈。可以預見,美歐分歧與衝突或將在歐洲“減少美元霸權”“捍衛經濟主權”的求存意識下被繼續放大。

  同時,可以肯定的是,次級制裁嚴重地損害了美歐盟友體係,其政治效果備受質疑,一定程度上也助推了全球“去美元化”趨勢,未來美國的單邊制裁目標必將越來越難以實現。(作者為中國社會科學院歐洲研究所副研究員)