在山西省浮山縣基層治理公共指揮中心，工作人員在監控指揮中心大數據平臺（2022 年 7 月 31 日攝） 閆銳鵬攝

➤山西的人口小縣改革中，原則上不再設立10名編制以下的事業單位，縣委、縣政府直屬事業單位不超10個

➤河曲縣的數據顯示，改革過渡期之後，縣直部門公用經費支出每年減少1050萬元，財政供養人員工資福利、“五險一金”等支出每年減少1.33億元

➤機構設置堅持“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”，通過職能轉變、機制再造，初步形成大經濟、大農業、大建設等寬職能架構

➤人口小縣改革試點需要上級給予基層更多支援，給他們改革的“勇氣”

　　文 |《瞭望》新聞周刊記者 孫亮全 李紫薇

　　縣城位于“城尾鄉頭”，是連接城市、服務鄉村的天然載體。黨的二十大報告提出，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。

　　根據《中國縣域統計年鑒2021（縣市卷）》，納入統計的2075個縣域單位中，戶籍人口在10萬到20萬人之間的縣（市）有228個，10萬人以下的縣（市）有206個，其中5萬人以下的袖珍縣（市）有90個。

　　《瞭望》新聞周刊記者調研發現，部分人口小縣在發展中面臨不少共性難題：財政供養入不敷出，財政支出主要依靠轉移支付；財政供養人員比例欠合理，存在人浮于事的現象；事業單位“小、散、弱”；部分機構設置、運作體制等與縣域高品質發展需求不相匹配……

　　為降低縣域行政成本和財政負擔，提高職能部門運作效率，推動縣域高品質發展，山西等多地的人口小縣近年開始探索改革突圍：通過“係統性、整體性、重構性”的改革思路，推進機構整合、職能聚合、隊伍融合，以“精簡機構、優化職能、促進發展”等方式，推進治理體係和治理能力現代化，謀局縣域治理效能提升。

　　精簡機構和人員

　　盡管往往面臨著發展基礎薄弱、收入渠道狹窄、財政能力有限等困難，但在一些人口小縣，一定程度上存在財政供養人口與總人口比例失衡狀況。

　　2019年，山西對全省人口小縣進行了一次摸底調研，其中一個總人口13萬余人的縣，全縣財政供養人員總數近6000人，全縣總人口數與財政供養人員比例為22:1。

　　這種現象在中西部地區的人口“袖珍小縣”更加明顯。如某西部省份人口小縣，總人口僅4萬余人，但財政供養人數近2500人，全縣總人口數與財政供養人員比例為16.9:1。

　　2020年4月，根據山西省委部署要求，按照“大部制、扁平化、強基層、重實戰、高效率”的目標要求，堅持“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”，忻州市河曲縣和臨汾市浮山縣率先開展試點，一體推進縣域行政運作體係全面改革。

　　隨後，山西又選取人口10萬人左右的太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣作為第二批改革試點縣，目前兩批改革試點縣均取得階段性成效。

　　數據顯示，河曲縣將36個黨政機構精簡為22個，135個領導職數精簡為114個，將186個涉改事業單位整合為40個、事業編制核減48%；浮山縣將35個黨政機構精簡為22個，精簡37%，科級領導職數由154名精簡為128名，精簡17%。涉改縣直事業單位由179個精簡為40個，精簡78%，涉改事業編制由1944名精簡為970名，精簡約一半。

　　受訪者表示，將總人口與財政供養人員比例調整至合理區間，精簡機構和人員，起到了“瘦身強體”的作用，解決了“有人沒事幹、有事沒人幹”等問題。

　　一方面，機構精簡，職能集中有力。

　　採訪發現，一些縣域人口雖少，但黨政部門設置和職責分工卻很“細致”。如某人口小縣事業單位中5名及以下編制的單位119個，6至10名編制的單位44個，10名以上編制的單位僅有57個。這其中，縣裏的部分事業單位，如礦産品運銷中心、煤炭運銷中心等成立時間較早，機構職能已不適應實際需求。

　　有受訪者坦言，從總量上看，人口小縣編制有限，如果機構設置過多過細，必然導致相關機構規模小、力量散，履職力不從心，行政效能發揮受限。

　　石樓縣委常委、組織部部長張瑞春和浮山縣委常委、組織部部長潘麗君等人説，山西的人口小縣改革中，原則上不再設立10名編制以下的事業單位，縣委、縣政府直屬事業單位不超10個，按照“一類事項由一個單位負責”的思路，調整優化規模過小、功能萎縮、分散重復設置的單位，對縣域單位進行了整體重塑和功能再造。

　　另一方面，職務“帽子”減少，幹部隊伍優化。

　　石樓縣改革後，設置黨政機構22個，均為正科級建制，其中黨委序列6個，縣政府組成部門由26個精簡為16個。目前，全縣黨政機構減少了37.1%，事業單位減少了31.1%，行政事業單位科級職數減少11.8%。

　　有受訪者説，由于人口小縣編制有限，過于“細致”的機構設置必然導致內部人員結構不合理。一些過去的“四人局”“五人局”中，除了一正兩副三個領導，僅有一兩名普通幹部編制。

　　“改革有效解決了這個問題，如三個局並成一個局，9名班子成員轉為一正兩副3個領導職數。”石樓縣委編辦主任邢永紅説，“瘦身”與“健身”並舉、“減法”與“加法”同做，涉改縣最大化精簡了機構、優化了職能。

　　與此同時，改革帶來了幹部結構的優化。改革後，浮山縣幹部隊伍整體年齡梯次配備和專業結構更加科學合理，科級領導幹部隊伍40歲以下、40到50歲、50歲以上的結構比例由改革前的1.4:1.5:1優化到3.2:3.1:1，大學本科以上學歷佔比超過八成。

　　壓減運作成本

　　調研發現，人口小縣多分布在中西部地區，有其形成的特定歷史和客觀原因，有的因自然條件受限，地廣人稀，“一方水土養活不了太多人”；有的則擔負著特殊功能使命，面臨一些實際難題。

　　如山西省石樓縣處在呂梁山腹地，呂梁山區曾是14個集中連片特困地區之一，山大溝深，自然條件惡劣，産業基礎薄弱，發展難度較大，多年來屬于山西省財政收入最小縣。

　　與此同時，因保障經濟社會發展需要，這些縣域財政支出近年只增不減，教育、醫療、城鄉建設等民生領域社會事業剛性支出逐年增長。行政管理成本過高一定程度擠壓了縣域經濟和社會發展開支。

　　一個人口小縣提供的數據顯示，在每年26億余元總財力中，保基本民生、保工資、保運轉就要花去23億余元，財政供養的在職人員工資達5億余元。

　　“吃了飯就沒錢了，發展要資金、基礎設施提升要資金，各種配套還要資金。”一位財政部門工作人員説，人口小縣財政局的工作不好幹。

　　減少財政供養人數，讓各涉改人口小縣的財政局局長們舒出一口氣。石樓縣財政局副局長王建生算了一筆賬：壓減了30多個單位，預計每年減少5000余萬元經費。編制縮減了之後，人員經費預計每年減少2000多萬元。

　　河曲縣的數據顯示，改革過渡期之後，縣直部門公用經費支出每年減少1050萬元，財政供養人員工資福利、“五險一金”等支出每年減少1.33億元。

　　除了運作經費和人員工資，改革之後的另一項“收入”是辦公場所結余。隨著單位數量的減少，辦公場所更加集中，河曲縣空出辦公用房1.05萬平方米，為社區活動、社會事業和公共服務提供基礎設施保障。

　　婁煩縣直屬機關事務服務中心提供的數據顯示，改革推動了縣城機構的合署辦公，促進了優化資源、合理調配辦公用房，改革過程中，婁煩縣完成了36家單位辦公用房調劑工作，共計騰退辦公用房2.8萬余平方米，並對閒置辦公用房進行統一登記。在此基礎上，高標準實施人才公寓改擴建項目，改造出房間130套，為來婁煩服務的各類人才提供了服務保障。

山西省長治市黎城縣壺山旅遊度假區一處民宿（資料照片） 攝影 / 本刊

　　治理更高效

　　除了優化部門和編制配給，降低工資支出和運轉經費外，人口小縣改革探索的更深層含義是根據工作實際和發展需求，通過機構撤並改革對縣域權力運作流程進行再造，簡化辦事程式，提高辦事效率，謀求治理能力提升。

　　浮山縣委編辦主任李友權説，機構設置堅持“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”，通過職能轉變、機制再造，初步形成大經濟、大農業、大建設等寬職能架構。與此同時，同步推動鄉鎮機構改革和綜合行政執法體制改革，強化基層治理力量，優化配置執法力量。

　　一方面，有效解決縣域機構職能交叉與業務壁壘，利于貼合縣域發展需求。

　　記者調研了解到，一些縣域黨政機構中，存在多個部門職能重疊現象。與此同時，縣域有部門之間存在一定業務壁壘，專業的事不是專業的團隊在做，難以形成專業合力。縣域內經濟運作、資源能源管理、節能管理、工程項目建設、行政執法等，存在同類事務分屬不同部門管理情況。如住建局有“參與城市總體規劃、專項規劃編制工作”職能，自然資源局有“研究擬訂城鄉規劃政策並監督實施”職能，而二者在規劃職能上運作並不順暢。

　　石樓縣將農業、水利、鄉村振興局合並成農業農村和水利局，兼任石樓縣農業農村和水利局局長的副縣長郭向東説，目前係統謀劃了“168産業發展規劃”，包括1個現代農業園區、6個産業園區和8個基地。

　　“農業領域資金項目多，許多惠農項目分散在各部門，每個部門都有自己的一套流程。以某鄉村振興項目為例，以前可能需要在資金、技術、畜牧、水利等部門分別立項。”郭向東説，現在在源頭上就對所有涉農項目進行了係統謀劃，一體實施，形成合力，提高效率。

　　浮山縣城鄉建設和交通運輸局主持日常工作的副局長石海鵬説，以前城鄉接合部的路面維修、垃圾清理等事宜長期存在“推諉扯皮”等問題，住建、交通等兩個部門責任不清、界限不明，多次協調都沒有解決。改革後，住建和交通兩個部門合並，對城鄉接合部的基礎設施、公共服務統一安排、統一調度，問題便迎刃而解。

　　另一方面，扁平化減少了溝通成本，效率和規范程度明顯提升。

　　按照扁平化原則，不少涉改縣的縣委常委、副縣長兼任一些部門的“一把手”，所在部門均設置了主持日常工作的副職。部門內部則從事業發展需求重新設置股室，再造權力運作流程。浮山縣直涉改黨政機關內設股室由138個精簡為85個，事業單位內設機構由187個精簡為103個。與此同時，新部門對黨組議事規則、支部建設、對上溝通、領導班子職責分工、建立例會會商制度等作出規定，重塑運作模式。各單位工作人員職責更明確，“人人身上有擔子，各個肩上有任務”。

　　“從分管變成了法人，擔子更重了。”兼任石樓縣發改工信和科技商務局局長的副縣長王鵬坦言，作為分管副縣長，給局長們安頓了就成了局長的事，現在一竿子插到底，分管變直管，頭上有壓力。與之對應，局裏工作人員壓力更大，一些事情從“給局長交賬”變成了“給副縣長交賬”。

　　與此同時，工作標準和工作規范也明顯提升。郭向東説，局裏的決策水準從“科級”提高到了“縣級”，各種決策事項議程也得按“縣級”對待，比以前規范多了。

　　此外，企業和群眾的辦事效率顯著提高。

　　為更好結合有效市場和有為政府，改革中也同時深化“放改服”改革。石樓縣由原來28個部門實施的729項行政審批事項，由20個部門實施，通過大部門治理和扁平化管理，由以前的多部門多層次審批變成了一個部門一次性審批，方便了群眾辦事，提高了行政效率，降低了行政成本。

　　以參加養老、工傷、失業保險等為例，由于人社局的各社保中心和民政局的低保中心均獨立設置、不能互通，企業辦理這些業務等需要前往3個窗口遞交3套參保登記材料才能辦結。而在山西的改革試點縣，改革後社會保障事業服務中心統一設置窗口，企業辦理不同險種參保登記，只需在登記徵繳窗口遞交一套材料，最多跑一次就可辦結。

　　因地制宜推進改革

　　採訪中，中國人民大學公共管理學院教授許光建等人表示，此項改革意義重大，應當繼續推進。

　　調研中也發現，在人事幹部管理的退出和激勵、財權事權劃分的科學性、上下協作與公共資源共用機制等方面還面臨著一些階段性的困難和問題。他們建議，堅持改革初衷和正確方向，根據實際情況因地制宜實事求是地推進改革試點工作，促進改革效果最大化。

　　其一，立足實際，留足一定的因地制宜空間，結合各地基層情況，穩妥有序推進。一些受訪者表示，不同人口小縣有各自不同的地理位置、資源稟賦、縣域發展定位、編制結構、財政收支狀況等，而改革是一項係統工程，也是利益調整，在降低縣域行政成本和財政負擔、提升縣域治理效能的既定目標下，綜合考慮多方面訴求，尋求效果的“最大公約數”，在總體目標和框架內允許各地有一定的“個性化”空間。

　　如浮山縣是廚師大縣，有“山西刀撥面廚師之鄉”的資源優勢，全縣9.9萬人中，注冊廚師等餐飲領域從業人員就有1.1萬人，為了産業發展和就業增收，當地在改革中新設立浮山廚師勞務産業發展服務中心，制定發展辦法，厚植比較優勢。

　　其二，給基層注入改革的勇氣和底氣。隨著機構部門和編制的精簡，上升通道變窄，一定程度上影響工作人員的積極性。有受訪者表示，應採取必要措施，改革期間注意調動幹部隊伍的積極性，在過渡期保障好政策延續，逐步消化。同時暢通幹部能上能下、交流任職渠道，提高基層幹部職級待遇保障等，調動幹部工作熱情。

　　由于人口小縣改革試點是“自下”的改革，需要上級給予基層更多支援。如改革後出現縣域一個局對應上級多個局的“一對多”狀況，基層幹部尤其是主要幹部面臨更多壓力，對人員素質和內部機構設置提出更多考驗；執法體制改革則更需要上級盡快授權配合。

　　其三，探索人口小縣合並路徑。一些受訪者表示，人口袖珍小縣“麻雀雖小，但五臟得有”，把人口和財政供養人員比例拉至全國平均水準並不現實，他們建議對歷史相近、風俗相同、地域相連或産業互補的人口小縣，借鑒鄉鎮改革中撤鄉並鎮的做法，逐步探索試點合並道路。