➤“政府監管要為經營主體在不確定的海洋中給出確定性。”

➤共享單車是觀察城市治理能力的窗口，也是企業感知城市營商環境的切口。以共享單車為標本的共享經濟在不同城市的際遇，檢驗着城市治理的效能和成色

　　文 |《瞭望》新聞周刊記者 於雪 賈雯靜

　　共享經濟是信息革命發展到一定階段後出現的新經濟形態。近年我國共享經濟市場規模持續擴大，共享單車、共享住宿、共享充電寶、共享辦公等細分領域蓬勃發展，在方便百姓生活的同時，也給傳統監管方式帶來挑戰。

　　以共享單車為例，國家發展改革委通報的第四批違背市場准入負面清單典型案例中，總共23起典型案例裏有15起與共享（電）單車有關，引起社會關注。

　　共享單車是居民日常出行常用交通工具之一，為解決“最後一公里”的出行難題提供了方案，也為城市減污降碳提供了可持續的智能解決方案。但共享單車無序擺放、處置失當等情況，也一定程度上妨礙了交通秩序、損害了市容市貌。特別是共享單車存在明顯的潮汐現象，在重點商圈、交通樞紐等人員密集點位，短時間內可能匯集大量車輛，超出空間承載能力，還有一些點位存在長期閒置、堆積的情況。

　　共享單車行業該如何管理？監管要達到什麼目標、遵循哪些底線原則？企業又該承擔怎樣的責任？如何才能綜合施策，完善全鏈條運營管理能力？市場無形之手又該如何與政府有形之手協同配合……這些問題的有效解決既關乎百姓的出行質量，也關乎行業有序、健康發展。

　　設准入門檻於法無據

　　在前述公布的涉及共享單車的負面清單典型案例中，個別地方政府設置准入門檻是否合法，是爭論的焦點。

　　據了解，個別地方政府設置准入門檻的理由主要有二：

　　其一，認為共享單車是公共交通，屬公用事業範疇，根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，將其當做特許經營事項，對特許經營權進行拍賣，通過招投標等方式選取或指定經營主體承擔本轄區內的共享單車運營，並向企業收取費用。

　　其二，認為停放共享單車的空間係公共資源，援引《市政公共資源有償使用收入管理辦法》，以停放區域資源相對稀缺，且屬於主要由部分社會公眾使用的市政公共資源等為由，收取一定費用。

　　針對特許經營的理由，住建部原副部長、國務院推進政府職能轉變和“放管服”改革協調小組專家組副組長仇保興分析，特許經營的範圍一般是能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域，這些領域具有高度的自然壟斷性，本應由政府經營，但為兼顧公平和效率，由政府通過市場競爭機制以特許經營的方式將經營權轉讓給企業，用時間的競爭性化解自然壟斷性，以提高效率。共享單車由民間資本投資運營，屬市場自發行為，不能算作基礎設施或公用事業，不符合特許經營事項範圍。

　　共享單車是否屬於公共交通也存在爭議。北京己任律師事務所高級顧問、北京市第一中級人民法院行政庭原副庭長龍非援引《國務院關於城市優先發展公共交通的指導意見》説，公共交通須依託公共財政、具備公益屬性，共享單車並不滿足這兩個條件。

　　至於停放共享單車佔用了公共資源，中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部教授張效羽&&，共享單車由全體社會成員公平使用，與“主要由部分社會公眾使用”的規定不符。至於一些地方，因為共享單車數量過多堵住“最後一米”，是否要通過收費解決需要慎重權衡。

　　國家發展改革委有關工作人員對《瞭望》新聞周刊&&，《市政公共資源有償使用收入管理辦法》作為規範性文件，只涉及對有償使用市政資源所取得的收入如何使用，無權決定哪些公共資源可以有償使用，個別地方將其作為收費依據於法無據。

　　這意味着，前述兩條設置共享單車准入門檻的理由不成立。

　　受訪專家&&，凡是地方政府對經營主體設定准入門檻的行為，都屬於行政許可事項，需符合行政許可法相關規定。

　　按照行政許可法，設置行政許可的前提是必須由法律、行政法規或地方性法規准許。而在已公布的第四批違背市場准入負面清單典型案例中，對共享單車企業設置市場准入門檻的行為大多未先行獲得法律法規許可。

　　即便個別地方援引管理辦法對共享單車准入、經營做出限制，但管理辦法屬部門規章，相較行政許可法屬下位法，效力較低。

　　仇保興提醒，加強基層政府行政合法性審查，堅持“法無授權不可為”。一旦需要對經營主體設限，只要不屬於原有管制項目，就須經過上級主管部門許可。“政府監管要為經營主體在不確定的海洋中給出確定性，讓經營主體吃到定心丸。”仇保興説。

　　中國政法大學副校長時建中認為，凡對經營主體設限的規定還應通過公平競爭審查，並保證審查質量。“現在一些地方的審查是自我審查，有可能流於形式。應建立公平競爭審查的質量控制機制，完善責任機制。”

　　“問題導向”為治理重點

　　共享單車為城市公共自行車服務體系帶來了質的變化。一些地方對共享單車的監管方式需進一步厘清。

　　在時建中看來，地方政府是市場秩序的維護者、服務質量和服務安全的監督者、保護者。共享單車是用市場機制解決市民出行“最後一公里”的一種形式，需要讓市場在資源配置中起決定性作用，不能僅依靠總量控制、增設門檻的辦法。

　　仇保興認為，政府管制經營主體要有四種情況：存在負外部性、存在信息不對稱、存在高度地理壟斷以及存在較大風險。如果違背市場准入負面清單限制企業經營，涉嫌過度管制。

　　中國政法大學法治政府研究院教授楊偉東認為，地方政府管理共享單車要堅持問題導向。當前我國共享單車行業已經由粗放式發展進入精細化運營階段，比較突出的問題是亂停亂放、局部區域數量不平衡和後續維護、處置不規範等，這是地方政府應突出的治理重點。

　　深入到治理末梢

　　共享單車考驗着各個地方的治理思路。

　　十三屆全國政協委員、社會和法制委員會副主任陳智敏告訴《瞭望》新聞周刊，當前數字經濟佔GDP比重已接近40%，新經濟模式與傳統經濟模式正在相互磨合、相互融合的過程中，新的監管模式尚在形成中。“不能完全用老方法解決新問題。”陳智敏説。

　　專家建議，監管部門應考量的管理指標應包括共享單車企業的資質、服務能力、運營能力，以及共享單車質量性能、停放原則、維護和處置原則等。在楊偉東看來，有關部門應把監管重點放在制定標準和信息互通上。

　　中國人民公安大學治安學院教授李春華建議，可設定與實際需求相適應的准入標準，但不宜過高。“要寬進、嚴管，也可以考慮引入第三方行業協會協調確立標準。”

　　陳智敏建議將各個企業相對分散的數據庫統一起來，由政府牽頭建立統一的大數據服務&&，既可為共享單車的精細化管理提供抓手，也能為城市打造車路協同的智慧出行系統提供深入到末梢的支撐。

　　仇保興説，相較於將長期閒置的共享單車運送至共享單車“墳場”，更好的解決方式是借助大數據服務&&將其運送至非飽和地區，以提高社會總體財富，為企業降本增效。

　　定好位、管到位

　　作為城市立體化出行方案的重要組成部分，共享單車具有綠色低碳、方便快捷、經濟環保等特點，為公眾日常出行提供個性化解決方案。但在不同時段、不同地段，共享單車使用頻率大有不同，局部地區高峰期供不應求情況依然存在。加之共享單車騎行價格上漲過快、停放不便、質量參差不齊等，也給公眾出行帶來一定困擾。如何對共享單車定好位、管到位，事關群眾切身利益。

　　多位受訪專家&&，當前共享單車行業正面臨“洗牌”，前期跑馬圈地、低價競爭，後期漲價“收割”用戶的邏輯已不再適用，須努力破解收入模式單一的困局，在市場價格與用戶留存之間尋找平衡，在數據、流量、場景上深耕，構建新的增長路徑。

　　解決共享單車當前面臨的問題，受訪專家建議由政府、企業、社會共建共治共享。

　　張效羽建議，由地方政府劃出共享單車停放區域，由符合准入條件的企業平等使用。他建議通過大數據、人工智能等技術進行有效監管，營造既惠及廣大群眾，又有利於構建多層次綠色出行體系。

　　共享單車是觀察城市治理能力的窗口，也是企業感知城市營商環境的切口。在各個城市競相使出渾身解數提升吸引力的當下，以共享單車為標本的共享經濟在不同城市的際遇，檢驗着城市治理的效能和成色。□